ТАЙНА ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ
Опасна власть, когда с ней совесть в ссоре.
Х. Шекамр
2.1. Можно ли объяснить природу политической власти?
Стремление к власти — одна из самых сильных человеческих страстей. Некоторые психологи даже предполагают разделить всех людей на два основных типа: властных и подчиняющихся. И то и другое стремление является страстью: есть страсть подчинять и страсть подчиняться. Но бывает и исключение: когда две этих противоположных страсти сходятся в одной человеческой душе. Сильный внутренний конфликт может взорвать человека изнутри, какое бы высокое политическое положение он ни занимал.
В русской политической истории это случилось с императором Александром 1. Он рос тихим, послушным мальчиком, зачитывался французскими романами и любил уединенные прогулки. Будучи ребенком, он трепетал перед деспотичным отцом — императором Павлом, и всемогущей бабкой — Екатериной Великой. Казалось, сама судьба создала его для подчинения... И вдруг группа заговорщиков предлагает молодому Александру чудовищное искушение— завладеть троном, убив отца. И этот робкий, застенчивый юноша неожиданно соглашается. Заговор осуществляется, Александр I становится императором и неожиданно обнаруживает в себе колоссальную властную энергетику. Его царство было победоносным — русские войска разгромили казавшегося непобедимым Наполеона. Александр I становится «победителем над победителем», руководителем Венского конгресса, определяющим судьбы послевоенного мира. Но на вершине славы, вместо того чтобы упиваться успехом, он впадает в депрессию, начинает мучиться угрызениями совести, чудовищным грехом отцеубийства. Его таинственное исчезновение в Таганроге породило массу слухов. Официальной версии — император неожиданно простудился и умер — мало кто поверил. Александра 1 хоронили в заколоченном гробу, никто не видел его лица, что противоречило христианским канонам похорон августейшей особы. Некоторые исследователи предполагают, что Александр 1 мог уйти в монастырь, потребовав сохранить тайну пострига. Бремя политической власти, полученной через отцеубийство, оказалось для него непосильным...
Борьба за власть — тайная пружина политической истории. За пестрым калейдоскопом политических событий часто скрывается высокий накал политических страстей: приход к власти монархов, диктаторов и президентов сопровождается напряженнейшей закулисной борьбой, в которой используются самые сильные средства — вплоть до убийств, отравлений, заговоров, грязной клеветы, откровенного подкупа голосов избирателей и подтасовок результатов выборов. Так что такое политическая власть — зло или благо?
Ученые утверждают, что политическая власть — это способность, право и возможность господства над людьми с помощью закона, авторитета и принуждения. Если власть опирается преимущественно на насилие, — она становится злом, если в основе власти лежит закон и справедливость, — она может послужить на благо людей. Власть — это инструмент политика, поэтому самое главное заключается в том, в чьих руках находится данный инструмент.
Восточная мудрость гласит: Проходя мимо подножия горы Тай, Конфуций приблизился к горько плачущей женщине. Учитель поспешил вперед и быстро подошел к ней. Затем он попросил Цею расспросить ее. «Ваши рыдания таковы, — сказал тот, — что заставляют думать о горчайшем из горьких переживаний». Она ответила: «Отца моего мужа убил тигр. Мой муж также был убит, и сын погиб таким же образом». Учитель сказал: «Почему вы не покинете это место?» В ответ он услышал: «Здесь не гнетет правление». Тогда учитель сказал: «Запомните это, дети мои. Угнетающее правление ужаснее тигров».
Политическая власть значительно отличается от других видов власти: родительской (власть отца), экономической (власть денег), религиозной (власть церкви), военной (власть армии) и т.д. Политическая власть — высший тип власти, созданной человеком с целью организации совместной жизни и обеспечения безопасности. Если экономическая, правовая, семейная, военная власти регулируют какие-то отдельные стороны человеческой жизни, то политическая власть пронизывает все сферы человеческой деятельности. Ее важнейшими признаками являются монополия на регламентацию групп общества и возможность принуждения в отношении личности и общества.
Т. Парсонс писал: Власть понимается... как посредник, тождественный деньгам, циркулирующий внутри того, что мы называем политической системой, но выходящий далеко за рамки последней и проникающий в три функциональные подсистемы общества (как я их себе представляю) — экономическую подсистему, подсистему интеграции и подсистему поддержания культурных образцов.
Средства осуществления политической власти весьма разнообразны. Это право, авторитет, убеждение, традиции, принуждение, насилие. В современном информационном обществе важными ресурсами власти становятся знания и информация, а также средства их получения и распространения. Именно поэтому средства массовой информации сегодня часто называют «четвертая власть» (после законодательной, исполнительной и судебной).
Итак, современная политическая наука рассматривает политическую власть в качестве основы существования и развития человеческого общества. Но почему? Почему некоторые люди действительно обладают политической властью над другими людьми? Для ответа на этот вопрос выдвигались объяснения, имеющие биологическую, психологическую, рациональную, иррациональную, функциональную и социокультурную природу.
2.2. Власть в зеркале политической науки
У истоков исследования проблемы власти стоял еще древнегреческий философ Аристотель. Он подчеркивал: «...человек по природе своей есть существо политическое, а тот, кто в силу своей природы, а не вследствие случайных обстоятельств живет вне государства, — либо недоразвитое в нравственном смысле существо, либо сверхчеловек; его и Гомер поносит, говоря «без роду без племени, вне закона, без очага»; такой человек по природе своей только и жаждет войны; сравнить его можно с изолированной пешкой на игральной доске» .
Некоторые современные ученые, пытаясь объяснить феномен политической власти с биологической точки зрения, вслед за Аристотелем приходят к выводу, что человеку присуще врожденное свойство образовывать политические общности и повиноваться
своим лидерам. Именно поэтому на юге Африки и на севере Америки, в далеком Китае и в центре Европы человек создал политические общности, жил в государстве и повиновался своим правителям.
Все это так, но нельзя не задать вопрос: если человечество политично по своей сущности, то почему порой распадаются политические системы и люди перестают подчиняться политической власти? Нельзя не заметить, что существовали и существуют люди, которые не приемлют политической власти. Для таких людей власть — синоним насилия, неравенства и даже жестокости.
Что же способствует образованию политической общности людей, где осуществляется феномен политической власти? На этот вопрос пытается ответить современная политическая психология,. и большинство психологических теорий тесно связаны с биологическими. В основе тех и других по существу лежит утверждение, что у человека есть врожденные способности образовывать политические общности.
В 70-е годы ХХ в. широкую известность получили опыты американского профессора А. Мильграма. В ходе экспериментов профессор давал команду нескольким произвольно отобранным лицам посылать постоянно возрастающий электрический разряд к стулу, на котором сидела жертва. Испытуемые совершенно спокойно выполняли указания профессора. Выяснилось, что большинство этих людей были против насилия, но они выполняли указания профессора, потому что он — лицо, облеченное властью, приказывал им это делать. По мнению испытуемых, за любой вред, причиненный жертве, нес ответственность профессор. Эти и другие психологические исследования показывают, что в основном люди являются по натуре конформистами и лишь единицы способны отстаивать свой собственный, определенный взгляд на вещи.
Многие политические психологи полагают, что, как правило, крупные политические ошибки совершаются вследствие принятия «группового решения». Это такая ситуация, при которой группа лидеров убеждает себя в том, что принятое решение является оптимальным, а текущая политика — оправданной. Группа старается игнорировать мнения членов с не конформистским мышлением, заявляя: «Мы знаем, что мы делаем, и не беспокойте нас своими сомнениями».
Безусловно, групповое мышление и подчинение власти свидетельствуют о том, что в человеке заложена глубоко скрытая внутренняя потребность организовываться в группы и действовать в соответствии с принятыми коллективно принципами и нормами
С одной стороны, именно эта черта делает возможным существование человеческой цивилизации. Но, с другой стороны, именно благодаря этому стали возможны ужасы фашизма и сталинизма: в фашистской Германии и Советском Союзе миллионы людей добровольно отказались от политической свободы, подчинившись бесконтрольной власти небольшой кучки вождей, а миллионы других были при этом безразличны, не считая, что нужно вести борьбу с режимом и умирать за собственную свободу.
Дж. Дьюи писал: Серьезная опасность для нашей демократии состоит не в том, что существуют другие тоталитарные государства. Опасность в том, в наших собственных общественных институтах существуют те же предпосылки, которые в других государствах привели к победе внешней власти, дисциплины, единообразия и зависимости от вождей. Соответственно поле боя находится и здесь, в нас самих, и в наших общественных институтах.
Многие ученые рассматривают феномен политической власти с рациональной точки зрения, — как проявление присущей человеку разумности. Еще классик английской политологии Дж. Локк обратил внимание на то, что люди образуют гражданские общности, потому что здравый смысл подсказывает им: это значительно лучше анархии. В отсутствие власти в обществе начинается борьба «всех против всех», в которой торжествует грубая сила. Для того чтобы обезопасить свою жизнь и собственность, люди формируют руководящие органы, правительства, призванные их защищать. Если правительства выполняют свои обязанности плохо, люди имеют право распустить их и создать новые.
Создатели американской Декларации о независимости и Конституции также были глубоко привержены духу рационализма своей эпохи. Следуя принципам популярных в то время философов, они выдвигали свои доводы так, как будто любая политическая деятельность людей является столь же логичной, как физические законы Ньютона.
Но насколько в действительности рациональны и разумны политические деятели? Как люди могут знать, почему член Государственной Думы России или член Конгресса США по какому-либо вопросу голосует именно так, а не иначе? На его решение могли повлиять не только пожелания избирателей, собственные политические убеждения, интересы нации или узкой заинтересованной группы, но и личные симпатии, предрассудки или обиды. Многие политические вопросы слишком сложны, чтобы их можно было объяснить только с позиции рациональности.
Однако рациональный подход к проблеме власти имеет заметные плюсы. Политики, пытающиеся руководить и принимать решения с позиции рациональности, имеют больше шансов править справедливо и гуманно. К тому же, если руководители уверены в разумности людей, они будут уважать способности общества распознавать ошибочность их действий и поступков.
Вместе с тем существует и противоположная, иррациональная концепция феномена политической власти. Муссолини и Гитлер были уверены в том, что люди по природе своей неразумны, охвачены первобытными страхами, ориентируются на примитивные стереотипы, их мышление иррационально. Поэтому управлять людьми удобнее всего используя упрощенные символы, мифы и массовые драматические зрелища. По их мнению, для сохранения власти над толпой надо только постоянно снабжать ее новыми мифами, обожествляющими человека, стоящего у власти.
Для иррационалистов власть вождя — абсолютна, законы, по которым живет общество, должны быть актом его воли. Причем какие-либо границы между моралью и законом не определяются, что позволяет государству контролировать даже сферы личных переживаний людей. Для того чтобы удобнее было манипулировать массовым сознанием, провозглашается культ вождя — «сверхчеловека», всеведущего, всемогущего, почти бога.
Константин Симонов оставил нам очень яркий психологический портрет И. Сталина — портрет всесильного Вождя, который знает о своем могуществе, но хочет добиться максимального эффекта, вызвав трепет у окружающих:
Трудно сказать, был ли он сдержан вообще, очевидно, нет. Но личину эту он давно надел на себя как шкуру, к которой он привык до такой степени, что она стала его второй натурой. Это была не просто сдержанность, это была манера, повадка, настолько, что она воспринималась как естественная. Но на самом деле в ней был расчет на то, чтобы не показать никому, что он думает, не дать угадать своих мыслей, не дать никому составить заранее представление о том, что он может сказать и как он может решить. Мимика его была чрезвычайно бедной, скупой; он не делал подчеркнуто-непроницаемого выражения лица, но его лицо было спокойно. А, кроме того, он любил ходить так, чтобы присутствующие не видели его лица, и так как он сам выбирал эти моменты, то это тоже помогало ему скрыть свои чувства и мысли. По его лицу невозможно или почти невозможно было угадать направление его мыслей. И в этом был смысл. Потому что охотников угадывать его мысли было много.
Толпа для такого вождя подобна дикому зверю, которого можно заставлять выполнять любые команды ударам хлыста и мелкими подачками. Свобода личности должна быть ограничена, провозглашен примат интересов государства над благом отдельного человека. Таким образом, утверждение тоталитаризма здесь одновременно является отрицанием гуманизма. К сожалению, историческая практика показала, что иррациональная точка зрения на поведение людей содержит некоторую долю истины. В то же время претворение в жизнь этой теории всегда влекло за собой катастрофические последствия: вспомним деятельность Муссолини в Италии, Гитлера в Германии, Перона в Аргентине. Политические деятели, опирающиеся на учения иррационалистов, сами, как правило, начинают верить тому, что проповедуют, и ведут свой народ к опустошительным войнам, к разрухе и рабству.
В середине ХХ в. большое влияние в политической науке получил структурно-функциональный подход, разработанный американским ученым Т. Парсонсом. Он попытался представить политическую жизнь в виде системы, где все политические элементы — государство, партии, общественные организации — образуют функциональные взаимосвязи. Власть в политической системе выполняет самую главную функцию — организующую. Т. Парсонс сравнил ее с ролью денег в экономике, которые проникают всюду и становятся главным мерилом и стимулом экономического развития.
Структурно-функциональный подход помог ученым видеть власть в новом свете — с точки зрения функциональной роли в организации политической жизни. Но увлечение анализом безличных механизмов оставило без внимания качественную природу власти — ее национальное и культурное лицо.
Именно поэтому большой интерес вызывают сегодня теории, пытающиеся объяснить феномен современной политической власти, апеллируя к культуре человеческой цивилизации. Каковы культурные традиции, такова и природа власти. Несомненно, все политические общности людей формировались и существовали на основе каких-то определенных культурных ценностей, из поколения в поколение передаваемых родителями, церковью, школой и средствами массовой информации. И если какие-то государства в истории развивались и существовали в атмосфере мира и сотрудничества, то именно благодаря тому, что дети из поколения в поколение воспитывались в духе таких традиций.
Известный немецкий ученый М. Вебер в своей работе «Протестантская этика и дух капитализма» пытался доказать, что вся система политических отношений в Европе сформировалась под влиянием культуры протестантизма. Протестантизм утверждает представление о Боге как о всесильном творце мира, активно вмешивающемся в земные дела: он карает грешников и поощряет праведников. Любой успех — достижение власти или богатства— знак божьего благословения. Культура протестантизма формирует «мораль успеха», достижимости, утверждает дух соревнования, индивидуализма и высоко возносит человека, достигшего политической власти. Так возникла знаменитая американская мечта о мальчике, который хочет стать президентом и в конце концов добивается этого.
Политическая культура любой страны складывается под влиянием множества разнообразных факторов: экономического развития, религии, морали, воспитания детей, традиций и обычаев. Сторонники социокультурной школы (А. Тойнби, Н. Данилевский, П. Сорокин) полагают, что политическая система начинает разрушаться, когда перестает соприкасаться с национальной культурой. История дает нам немало подобных примеров в этой области. Можно вспомнить события в Иране в конце 70-х годов, когда Ирана предпринял попытку модернизировать исламское общество в западном стиле. Иранцы отвергли западные ценности и образ жизни, изгнали шаха и приветствовали приход к власти религиозного лидера традиционного толка аятоллы Хомейни, который стоял значительно ближе к тем культурным ценностям, которые они чтили.
Вряд ли кто-нибудь станет оспаривать сегодня, что культура оказывает значительное влияние на политическую жизнь любого народа. Но и культурная шкала в политике оставляет нерешенными ряд проблем и сложных вопросов. Например, что такое политическая культура народа: продукт экономического развития, результат сложного психологического взаимодействия родителей и детей или хранилище прошлого страны? Нет однозначного ответа и на другой вопрос: если культура определяет политическую деятельность, то различные политические системы должны отличаться друг от друга в соответствии с особенностями своих национальных культур. Однако именно в политической сфере мы наблюдаем сходство моделей и процессов в государствах с различной национальной культурой.
Возможно, только синтез различных школ и точек зрения позволит полнее понять источник и природу политической власти.
2.3. Легальность и легитимность власти
История знает различных правителей — законных монархов и самозванцев, популярных президентов и ненавистных диктаторов. На политическую судьбу лидера неизбежно решающее влияние оказывало то, каким путем он пришел к власти — законным или нет.
Русский царь Борис Годунов добился престола, перешагнув через убийство царевича Дмитрия. Умный честолюбивый правитель изо всех сил старался завоевать доверие народа: открывал государственные хлебные закрома для нуждающихся, делал богатые подарки монастырям, одаривал купцов — словом, льстил народу и искал его расположения.
Но тень совершенного беззакония таинственно преследовала Годунова, внося тревогу и нервозность в атмосферу его царствования. Он слишком льстил, чересчур заискивал перед народом, а между тем из уст в уста передавалась молва о незаконности его власти, о том, что жив царевич Дмитрий, чудесным образом спасшийся, и он-то и есть настоящий царь. Трагедия Бориса Годунова — это трагедия беззакония его власти, которую в конечном счете народ не принял. Именно поэтому политологи такое пристальное внимание отводят проблеме законности и признания политической власти. Для обозначения указанных понятий используются термины «легальность» и «легитимностью
Легитимность (oт лат. legitimas — согласный с законами, надлежащий, правомерный) — это одна из фундаментальных характеристик политической власти, свидетельствующая о том, что общество добровольно принимает (или не принимает) существующую политическую власть. Это понятие ввел в политическую науку М. Вебер. Он подчеркивал, что понятие легитимности не следует сводить к законности (легальности) власти, т.е. к принятию обществом политической власти на основании формально-юридический характеризующее внутренние основания для оправдания политического господства.
Общество может принять власть политического лидера, основываясь на традициях и обычаях, которые передаются из поколения в поколение. Такой тип легитимности принято называть т р а д и ц и о н н ы м . Власть монарха — пример традиционной легитимности, освященной авторитетом издавна существовавших патриархальных установлений и религиозно-нравственных норм. Известно, что современная Великобритания не имеет писаной, но королевская власть освящена политической традицией страны.
Другой тип легитимности Вебер назвал харизматическим. Хоризма — личный дар, благодаря которому политик способен влиять на массы, внушать им свою волю и власть. В политической истории этот тип легитимности политической власти устанавливался, как правило, в переходные эпохи, когда нормы, традиции и законы по каким-либо причинам переставали эффективно регулировать политическую жизнь. Революции, стихийные бедствия, войны и катастрофы вызывают к жизни харизматических лидеров, которые добиваются власти исключительно благодаря своим личным качествам. Марат и Робеспьер во Франции, Ленин и Сталин в России — вот наиболее яркие примеры политических лидеров, добившихся легитимности своей политической власти благодаря хоризме.
Третий тип легитимности власти принято называть рациональным. Рациональная легитимность означает, что общество принимает власть лидера на основании законов или рационально созданных правил. Этот тип легитимности возник в Новое время, когда появились первые республики и были разработаны конституции, регулирующие смену политических лидеров на основе юридических норм. Президенты и премьер-министры в современных республиках обладают рациональной легитимной властью.
Кризис легитимности означает, что в обществе по каким- то причинам происходит нарушение согласия между основными политическими силами по поводу существующей власти. Такая ситуация обычно складывается накануне революций, когда монархи отрекаются от престола или президенты уходят в отставку. Причины, вызвавшие кризис легитимности, могут быть разными, но итог один — потеря власти былыми правителями.
Наиболее яркий пример из политической истории России последних лет — добровольная передача Б. Ельциным президентской власти В. Путину в декабре 1999 г.
Следовательно, вопреки распространенному мнению, власть не может держаться только на силе, ее стабильность обеспечивается законностью и легитимностью — поддержкой народа.
В ЛАБИРИНТАХ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ
Только выдуманное теоретиками государство
представляет собою систему.
О. Шпенглер.
3.1. Принцип системности в политике
Ученые рассматривают мир политического как сложную систему. Сама идея исследовать сложные организмы как системы пришла в политическую науку из биологии. Мы знаем, что живые организмы чрезвычайно сложны и целостны. Сердце, легкие, кровь, мозг осуществляют свои функции, чтобы поддерживать жизнь. Уберите один орган — и живое существо погибнет. Повредите любой орган — и остальные компоненты биологической системы будут вынуждены изменить свои функции, чтобы восполнить работу поврежденного органа и сохранить жизнь. Основная идея системного подхода заключается в следующем: каждый элемент системы выполняет определенную функцию; невозможно произвольно изменить ни один из элементов системы; изменение одного элемента влечет за собой изменение других.
В современной науке понятие политическая система» означает совокупность политических институтов, норм, ценностей, идей и отношений, с помощью которых реализуется политическая власть.
Эта категория начала использоваться политиками в 50 — 60-х годах ХХ в., чтобы помочь исследователям упорядочить описание политических процессов, выяснить внутренние закономерности развития политических структур. Одни из первых категорию «политическая система» ввели в оборот американские политологи Д. Истон и Г. Алмонд, которые подчеркивали, что политическая система объединяет не только организованные стороны политической жизни — государство, партии и другие политические организации, но и такие факторы, как сознание, идеи и мировоззрение. Системой эту широкую сеть политических отношений и взаимодействий назвали потому, что все они взаимозависимы: если изменяется государство или появляются новые политические партии, тут же изменяется политическая жизнь в целом.
Таким образом, системный анализ политической жизни опирается на представление о системе, находящейся в некоторой среде и подвергающейся внешним возмущающим воздействиям, угрожающим вывести существенные переменные системы за пределы их критических значений. В рамках этого анализа важным является допущение о том, что, для того чтобы выжить, система должна быть способна отвечать на внешние вызовы с помощью действий, устраняющих стресс. Действия властей имеют ключевое значение в этом отношении. Но для действий, причем осмысленных и эффективных, власти должны иметь возможность получать необходимую информацию о происходящем. Обладая информацией, власти способны обеспечивать в течение некоторого времени минимальный уровень поддержки системе.
Системный анализ позволяет поставить ряд ключевых вопросов, ответы на которые помогли бы сделать более насыщенной конкретным содержанием представленную здесь ниже схематическую модель политической системы. Какова в действительности природа тех воздействий, которым подвергается политическая система? Как они передаются системе? Какими способами, если таковые существуют, системы чаще всего стремятся преодолевать стрессы? Какие типы процессов обратной связи должны существовать в любой системе, если сами условия ее функционирования вынуждают систему приобретать и накапливать потенциал, позволяющий действовать в направлении ослабления стресса? Как различные типы политических систем — современные и развивающиеся, демократические и авторитарные — отличаются типами своих входов и выходов, своими внутренними процессами и обратными связями? Как эти различия влияют на способности системы к выживанию, когда она подвергается воздействию стресса?
3.2. Модель политической системы
Д. Истон разработал кибернетическую модель политической системы в виде черного ящика» с входами, на которые поступают импульсы окружающей среды (требования, поддержка, ожидания населения, колебания общественного мнения и пр.), и выходами, с которых выдаются решения и действия лиц и групп, принимающих решение внутри системы (рис. 1). Модель Д. Истона предполагает, что мы не интересуемся тем, что происходит внутри системы (как и почему принимаются политические решения), но внимательно фиксируем все внешние проявления ее деятельности и взаимосвязь со средой. Например, относительно недавно в нашей стране было принято важное политическое решение о реформе судебной системы. В основе этого решения лежали требования самых широких кротов общественности привести российскую судебную систему в соответствие с современными демократическими нормами. Государственная Дума рассмотрела и приняла соответствующий пакет документов, который был опубликован в средствах массовой информации. Общественное мнение начало широко обсуждать принятое решение и в целом одобрило намеченную судебную реформу. Следовательно, мы можем говорить о положительной обратной связи в политической системе.
Но бывает и по-другому. Общественное мнение может и не поддерживать принятое политическое решение: начинаются акции протеста, критические выступления оппозиции. Все это свидетельствует об отрицательной обратной связи в политической системе. В таких случаях требуются новые решения и действия, чтобы система работала нормально, без политических кризисов и катастроф.
Существуют и другие подходы, раскрывающие внутреннюю структуру политической системы. Например, ее можно изобразить в виде круга, внутри которого расположены институциональная, идеологическая, коммуникативная, нормативная и культурная подсистемы (рис. 2).
Институциональная подсистема включает в себя основные политические институты: государство, политические партии и движения, группы лоббирования (давления). Идеологическая под с и с те м а объединяет теоретический уровень политической жизни — политические идеологии, принципы, идеи, лозунги, идеалы, концепции, и уровень обыденного сознания — политическую психологию, чувства, настроения, предрассудки, эмоции, мнения, традиции. Коммуникативная подсистема представляет собой совокупность средств массовой информации (печать, радио, телевидение), с помощью которых осуществляются коммуникации (обмен мнениями) между нациями, классами, социальными группами и отдельными индивидами по поводу их участия в организации политической власти. Нормативная подсистема объединяет политические нормы и нравственные принципы, определяющие и регулирующие политическую жизнь общества. И, наконец, культурная подсистема выступает как интегрирующий фактор, способный с помощью культурных ценностей, традиций и обычаев стабилизировать политическую систему в целом.
3.3. Основные типы политических систем:
тоталитаризм, авторитаризм, демократия
Существуют многочисленные классификации политических систем. Со времен Платона известна классификация в зависимости от форм правления: монархия, правление одного человека, пере- дающего свою власть по наследству, и ее искаженная форма — тирания (самовластное правление одного лица); аристократия, правление нескольких достойных людей, и ее искаженная форма— олигархия; демократия, правление многих или всего народа, и ее искаженная форма — охлократия (власть толпы).
Достаточно часто используют типологизации политических систем в зависимости от формы политического режима.
Политический режим — характеризует тип политической системы с точки зрения содержания деятельности политических институтов и методов руководства. Используя понятие политический режим», мы сможем за фасадом государственных институтов увидеть состояние демократических прав и свобод, соотношение между государственной властью и правовыми основами ее деятельности. Политологи различают три основных политических режима: тоталицизм, авторитаризм и демократию.
Дж. Оруэлл в 1943 г. буквально ошеломил мировую общественность публикацией своего романа «1984», написанного в жанре антиутопии. Оруэлл яркими красками нарисовал жизнь людей в тоталитарном государстве. Личность в таком обществе не обладает правами, а имеет только обязанности. Правительство может произвольно устанавливать слежку за людьми, арестовывать и допрашивать их. Телевизионные камеры отслеживают людей на улицах и в общественных местах, проникают даже в дома. Целью такого неустанного наблюдения является стремление поставить каждого человека и даже его мысли под контроль государства. Художественное воображение писателя создало страшные картины насилия и жестокости, заставившие современников содрогнуться... и узнать в них черты фашистских, полуфашистских, большевистских государств ХХ в.: гитлеровской Германии, сталинской России, Италии в период правления Муссолини.
Тоталитарные государства ХХ столетия значительно отличаются от деспотических режимов прошлого. Из истории мы знает, что Петр I в России и Людовик XIV во Франции были весьма могущественными и деспотичными правителями. Однако их власть была ограничена примитивными средствами коммуникаций. Фактически, до конца XIX столетия все средства сообщения были настолько медленными и малоэффективными, что большинство самодержавных правителей не имело возможности осуществлять полный контроль над всей территорией своих государств. Петр I и Людовик X1V могли требовать внешнего подчинения и получать подтверждения своей власти, но они не могли контролировать все аспекты жизни общества. Простые граждане сами распоряжались своей личной жизнью.
В ХХ в., после Первой мировой войны, благодаря гигантскому развитию техники появились условия для возникновения тоталитарных режимов. При наличии современных электронных устройств государство в состоянии контролировать личные услуги и общение граждан, а следовательно, жестко регламентировать политическую сферу и сознание. Благодаря электронному контролю у государства есть возможность навязывать свою систему ценностей, координировать и централизованно использовать ресурсы общества, а значит, жестко регламентировать социально-экономическую жизнь.
По своей сути тоталитарный режим представляет собой систему правления, при которой одна партия держит в своих руках всю политическую, экономическую, военную и судебную власть в стране. Термин «тоталитаризм» (от лат. totalis — весь, целый, полный) в политике означает «полный контроль». В политический словарь этот термин впервые ввел идеолог итальянского фашизма Б. Муссолини в 1925 г. для характеристики своего политического движения.
Известный российский философ, правовед и публицист ИА. Ильин в своей работе «Наши задачи» (1956) определил тоталитаризм как «политический строй, беспредельно расширивший свое вмешательство в жизнь граждан», где всепроникающий контроль доходит до последнего закоулка городского подвала, деревенского чулана, личной души, научной лаборатории, композиторской фантазии, больницы, библиотеки, газеты, рыбачьей лодки и церковной исповедальни.
Принцип тоталитарного общества: запрещено все, кроме того, что приказано. Мировая политическая история знает две разновидности тоталитарных политических систем: коммунистическую (бывший СССР до хрущевской «оттепели» 1961 г.) и националистическую (фашистская Германия при Гитлере и фашистская Италия при Муссолини). Коммунистический и националистический тоталитаризм различаются в основном содержанием идеологий (марксизм-ленинизм и фашизм), но с точки зрения организации политической системы имеют много общего. Американский политолог 3. Бжезинский перечисляет шесть основных признаков, отличающих тоталитарные режимы:
• всеобщая идеология: тоталитарная идеология представляет собой определенную систему ценностей или теорию, которая применяется ко всем областям человеческой жизни и включает толкование истории, экономики, социально-политического развития. Все граждане обязаны выражать молчаливую поддержку официальной теологии и тратить время на ее специальное изучение. Достаточно ярким примером является система марксистско-ленинского образования в бывшем СССР;
• одна партия: легально может существовать только одна партия, которая находится под руководством одного человека, настолько полно отождествляемого с идеологической доктриной и судьбой государства, что вокруг него создается культ личности (пока он остается у власти). Известные примеры из истории: Сталин в России, Гитлер в нацистской Германии, Муссолини в фашистской Италии, Мао Цзедун в Китае;
• организованный террор: аппарат тайной полиции использует как физические, так и психические методы воздействия, является важнейшей опорой тоталитарных режимов. Известно, что никакие судебные и правовые ограничения не распространились на нацистское гестапо в фашистской Германии, на советское НКВД в сталинской России;
• монополия на средства связи: основной функцией средств массовой информации является пропаганда официальной идеологии среди народа;
• монополия на оружие: только правительство владеет правом на средства вооружения, это почти полностью исключает возможность вооруженного сопротивления;
• экономический контроль: существует жесткий централизованный контроль над экономикой, который преследует две основные цели: во-первых, он позволяет усилить могущество государства, поскольку все природные ресурсы могут бьпь предоставлены тяжелой промышленности (для производства вооружения и усиления военно-промышленного комплекса), а во-вторых, централизованная экономика служит средством политического управления («перераспределение человеческих и материальных ресурсов в целях повышения эффективности народного хозяйства» — вот типичный газетный штамп советского периода).
Б. Муссолини так излагал доктрину фашизма: Фашистское Государство является воплощенной волей к власти и управлению. Римская традиция здесь — идеал силы в действии. Согласно учению фашизма, правительство представляет собой не столько то, что выражено в территориальных и военных терминах, сколько то, что выражается в терминах моральности и духовности. 0 нем надо думать как об империи, т. е. как о нации, которая прямо или косвенно правит другими нациями, не имея желания завладеть ни единым квадратным ярдом территории. Для фашизма подъем империи, т. е. расширение нации, является сущностным проявлением жизнеспособности и противоположностью признакам упадка. Люди, которые возвышаются или поднимаются вновь после периода упадка, — всегда империалисты; любое отступление есть признак упадка и смерти. Фашизм — это учение, наилучшим образом приспособленное представлять стремления и надежды народа, такого как народ Италии, который поднимается вновь после многовекового унижения и внешнего порабощения. Но империя требует дисциплины, координации всех сил и глубоко осознанного чувства долга и жертвенности: этот факт объясняет многие аспекты практической работы режима, характер множества сил в Государстве и необходимость строгих мер, которые должны быть приняты против тех, кто будет противостоять этому спонтанному и неизбежному движению Италии в XX в. или попытался бы противостоять ему напоминанием изношенной идеологии XN в., идеологии, отвергнутой всюду, где достало мудрости предпринять великий эксперимент общественной и политической трансформации, поскольку никогда еще не была столь острой нужда нации во власти, в управлении, в порядке. Если каждая эпоха имеет свое собственное, характерное для нее учение, то существуют тысячи признаков, указывающих на фашизм как на характерное учение нашего времени учение должно быть живым, и это доказывается тем фактом, что фашизм создал живую веру, и то, что эта вера весьма сильна в умах людей, доказывается теми, кто страдает и умирает за нее.
В отличие от тоталитарных политических систем (от лат. aucto- ritas — властный) авторитарные режимы значительно «мягче». Власть при авторитаризме стремится жестко контролировать только политическую сферу, она не вмешивается или слабо контролирует культуру, экономику, личную жизнь граждан. Авторитарные политические режимы могут развиваться даже в условиях рыночной экономики. Типичным примером могут служить авторитарные режимы Чон Ду Хвана в Южной Корее и Пиночета в Чили.
Политическая власть в условиях авторитаризма концентрируется в руках одного человека (монарха, тирана) или группы лиц (хунта). Достаточно часто такая власть опирается на армию, используются политические репрессии. Права и свободы граждан при таком режиме значительно ограничены, невозможно существование серьезной легальной оппозиции, все политические партии и профсоюзы находятся под контролем государственной власти. Философию авторитаризма образно резюмировал король Генрих Ч в одной из шекспировских пьес, заявив: «Обязанности каждого подданного — это обязанности короля, но душа каждого подданного — это его личная собственность».
Однопартийная система авторитарного правления распространена сегодня в развивающихся странах Африки, Азии и Латинской Америки. Авторитарные правительства не пытаются контролировать все сферы человеческой деятельности: они обычно не вмешиваются в экономическую, культурную, социальную, религиозную и духовную сферы общества. Однако при этом существует достаточно жесткий контроль над сферой политики. Власть, порядок, повиновение становятся при авторитарном правлении во главу угла, оставляя мало места свободе, а следовательно, и участию народа. Если даже в таком государстве есть какие-то демократические институты, то реального значения на практике они не имеют. Хорошо известна фраза Людовика XIV, характеризующая практику авторитарного правления: «Государство — это я».
Политологи считают «традиционным» авторитарным государством франкистскую Испанию 1939 — 1979 гг. У Франко и его сторонников не было четкой идеологической доктрины, средства массовой информации лишь частично контролировались властью, экономическое развитие осуществлялось достаточно свободно. И главное — Франко был больше заинтересован в политической пассивности народа и подчинении, а не в активном осуществлении с его помощью своих устремлений. Американский политолог Ж. Киртрик добавляет еще одну черту, отличающую авторитарное правление от тоталитаризма: первый разрешает некоторые изменения в социально-политической системе, тогда как при последнем они однозначно невозможны. Во франкистской Испании пусть медленно, но все же происходила «либерализация» режима, которая усилилась в 70-е годы (после смерти Франко), когда были разрешены все основные политические партии, профсоюзные организации и в 1979 г. наконец в стране произошли свободные парламентские выборы. Это событие знаменовало возвращение страны к демократической системе правления.
Переход от тоталитаризма к авторитарной политической системе может происходить эволюционным путем, постепенно, в течение многих десятилетий. При этом достаточно сложно назвать историческую дату такого перехода. Например, современные политологи по-разному интерпретируют, когда в советской России произошел переход от тоталитарной советской системы к авторитарной. Одни полагают, что это осуществилось в 60-е годы, во время хрущевской «от Гегели», другие называют более поздние 70-е годы — в период небезызвестного «застоя», когда значительно ослаб идеологический контроль.
Демократические политические системы значительно отличаются от тоталитарных и авторитарных. В современной политической науке термин «демократия» имеет множество значений. Он употребляется для обозначения политического мировоззрения, как синоним прав и свобод граждан, как социально-политическая ценность и как форма государственного устройства.
В переводе с греческого термин «демократия» означает «власть народа». Основная черта демократической политической системы состоит в признании народа как источника власти и суверенитета. Другими словами, народ учреждает основные органы власти, выбирает в них своих представителей и периодически осуществляет смену этих представителей через систему перевыборов. Народ участвует в разработке и принятии законов через референдумы и путем делегирования своих представителей в законодательные органы власти (парламенты, конгрессы, государственные думы и пр.).
Поощряется политический плюрализм — существование множества разных взглядов на политический процесс, и утверждается гласность — право свободно выражать эти взгляды.
В демократических государствах действует принцип конституционализма, согласно которому именно конституция обладает высшей юридической силой по отношению к другим правовым нормам. Все основные принципы государственного управления, важнейшие права и свободы граждан закреплены в конституции. Слово «конституция» происходит от латинского constitutio — установление. Однако современное значение этого понятия — конституция как основной закон государства — возникло лишь в Новое время.
После победы буржуазных революций мир узнал о создании первых конституций. Французская конституция 1791 г. (которая так никогда и не была применена) пыталась заменить правление Людовика X1V независимым народным правительством. Американская конституция 1787 г. провозгласила образование Соединенных Штатов Америки, причем с момента принятия до сегодняшнего дня она ни разу не пересматривалась. Интересно, что в Великобритании нет письменной конституции, однако традиция, обычаи, закон и вся предшествующая история имеют такое сильное влияние, что английское правительство считает себя связанным и ограниченным порядками, сложившимися в течение столетий. Следовательно, можно сказать, что Великобритания также управляется с помощью конституции.
В современной политической науке существует достаточно широкое определение термина «конституция». Так, американский ученый Ч. Мелвейн считает, что конституция представляет собой свод правил и норм, писаных и неписаных, оформленных или неоформленных юридически, которыми правительство руководствуется в своей деятельности.
Для внесения изменений и поправок в основной закон в каждой стране предусмотрены специальные законодательные процедуры, которые значительно сложнее, чем при прохождении обычных законодательных актов. В Швеции, например, предлагаемые поправки к конституции должны дважды пройти через законодательное собрание, а в промежутке — через всенародный референдум. Во Франции изменения в конституцию имеет право вносить исключительно Национальный конгресс (совместное собрание палаты депутатов и Сената). В том случае, если принимается новый текст конституции, он обязательно выносится на всенародный референдум и считается принятым, если за него проголосует более половины граждан, имеющих право голоса.
В демократических государствах, как правило, есть институт конституционного надзора. Во многих европейских странах функции конституционного надзора осуществляет специально создаваемый Конституционный суд (ФРГ, Франция). Если закон признается противоречащим конституции, он теряет силу и не подлежит исполнению.
Очень важное значение имеет законодательное закрепление в конституции основных гражданских свобод и прав человека. Большинство демократических государств современного мира признают «Всеобщую декларацию прав человека», принятую в 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН. Являясь символическим выражением мнения мирового сообщества, этот документ содержит основополагающие демократические заповеди и идеалы.
Современная конституционная демократия находит свое воплощение в таких важных принципах, как парламентаризм, выборность и сменяемость органов власти, их ответственность перед обществом, перед избирателями.
Понятие «парламентаризм» означает, что парламент занимает центральное место в системе государственных органов и только он имеет право принимать законы. Правительство участвует лишь в разработке законопроектов и выносит их на утверждение парламента. В парламентских республиках и конституционных монархиях действует институт парламентской ответственности: парламент обладает правом контролировать деятельность правительства. В президентских республиках парламент осуществляет контроль иными методами: он ратифицирует (утверждает) заключенные правительством договоры, утверждает бюджет, дает согласие на назначения в правительство.
В политической сфере демократического общества связь гражданского общества и государства реализуется через политические партии и систему функционального представительства. На выборах в парламент, в местные и центральные органы государственной власти избиратели голосуют за кандидатов, выдвигаемых политическими партиями. Борьба политических партий в демократическом обществе отражает сложный процесс взаимодействия и столкновения социально-политических интересов людей. Партии обязаны (согласно законам) бороться за власть и политическое влияние легальными методами. Партия, находящаяся у власти, не должна применять по отношению к оппозиционным силам насильственные методы. Более того, она должна гарантировать своим оппонентам возможность, пользования всеми политическими правами и свободами.
Следовательно, в основе практики современной демократии лежит общественное согласие, ставшие нормами политической культуры традиции законности, терпимости к инакомыслию, неприятие насилия, отход от конфронтационного типа политического мышления. Эти принципы вырабатывались на протяжении истории, они внедрялись в сознание людей в течение многих десятилетий. В современной политике слово «демократия» стало одним из самых весомых понятий, более того, во многом оно приобрело значение символа — символа свободного развитого человека в свободном обществе. Однако политологи различают формальную и органическую демократию.
Сторонники формальной демократии считают, что все люди равны рождения, в глубине души добры и благородны, и поэтому каждому должно предоставить одинаковые права и свободы. Как только будут формально провозглашены демократические права и свободы, в обществе начнется расцвет демократии. И. Ильин критиковал сторонников формальной демократии за утопизм, справедливо подчеркивая, что происходит в обществе, «все формально свободны, все формально равны, и все друг с другом за власть ради собственных интересов, прикрываемых общей пользой».
Действительно, решающее значение имеет не формальный подход, а содержательная сторона демократии. Как справедливо заметил И. Ильин, гражданин неотрывен от своего духа и правосознания, и если он нравственно не развит, то будет вредить своему государству на каждом шагу — неисполнением своих обязанностей, произвольным преувеличением своих полномочий, взятками и растратами, коррупцией и шпионажем. Формальная демократия, учитывая лишь внешние количественные показатели, превращает свободу в свою противоположность — в хаос и анархию.
Истинной, по Ильину, является органическая, или творческая, демократия. Она постепенно вырастает из развития внутренней жизни всех граждан. Для наступления органической демократии необходимы социальные и духовные основы. И. Ильин называет несколько наиболее важных:
1. Живое чувство государственной ответственности, без которой народ не способен к демократии и погубит ее.
2. Искусство свободы, под которой следует понимать умение пользоваться свободой и бороться за нее. Народ, лишенный искусства свободы, будет настигнут двумя классическими опасностями: анархией и деспотией.
3. Высокий уровень правосознания, уважение и добровольное соблюдение законов.
4. Государственно-политический кругозор, глубокое понимание гражданами внутренних и внешних задач государства.
5. Политический опыт, определенные демократические традиции.
6. Социальные основы демократии: уважение к труду, крепкая семья, хозяйственная самостоятельность каждого гражданина (или, личная способность гражданина и общественная возможность кормить свою семью честным трудом).
И. Ильин предупреждал политиков против немедленного провозглашения демократии «во что бы то ни стало». Он был уверен в том, что страна, лишенная необходимых предпосылок для здоровой творческой демократии, не должна вводить у себя этот режим до тех пор, пока его основные предпосылки не будут созданы. Современная политическая история подтвердила эти идеи великого русского мыслителя, которые сегодня признаны Классическими в теории демократии.
3.4. Модернизация политических систем
Под модернизацией в политической науке понимают переход от традиционного к современному обществу. В Европе традиционное общество существовало в период феодализма и характеризовалось наличием аграрной экономики, господством традиций в: политике, низкой подвижностью общественных структур. Переход к современному обществу — это становление индустриального общества с промышленной экономикой, высокой социальной динамикой и правовой основой в сфере политики.
Политические аспекты модернизации означают переход к демократической политической системе со всеми ее характерными атрибутами: выборностью органов политической власти, конституционализмом и местным самоуправлением. Однако, когда говорят о модернизации, речь идет не только о становлении индустриального общества в Европе. Модернизация — это мировой процесс, в рамках которого все страны на определенном этапе проходят этап трансформации традиционного общества в современное. Но если в Европе этот процесс происходил достаточно рано (в, XV — ХУП вв.), то в Латинской Америке и Африке — только на рубеже XIX — XX вв. Модернизация может осуществляться в разных формах — постепенно, эволюционным путем или в виде социально-экономического «взрыва» — революционными методами. В политической истории выделяют несколько этапов, или эшелонов, модернизации. Первый охватывает страны Западной Европы и Северной Америки (XV — XVII вв.), когда здесь развивается мануфактурное производство, формируется буржуазия (третье сословие), складывается этика индивидуального предпринимательства.
М. Вебер описал этот процесс в своей знаменитой работе «Протестантская этика и дух капитализма». Он объяснил, что на Западе главное значение в процессе модернизации сыграла религиозная Реформация, результатом которой стало утверждение в обществе особой протестантской этики — этики личной ответственности человека перед Богом. Главным путем религиозного спасения в протестантизме стал путь индивидуальной трудовой активности, что дало мощный толчок к развитию всего общества.
Вторым эшелоном модернизации называют страны Восточной Европы, Россию, Турцию и Японию (XVIII — середина XIX в.). В этих странах решающую роль в модернизационных процессах сыграло государство, так как недостаточно зрелыми были экономические и социальные условия. Сами преобразования часто провоцировались желанием «догнать» первый эшелон наиболее развитых государств Западной Европы и США.
Третий эшелон модернизации сформировали развивающиеся страны Азии, Африки и Латинской Америки (в середине XIX— начале ХХ в.). Это были преимущественно колонии и полуколонии развитых западных стран, которые постепенно обрели политическую независимость в ходе модернизации.
Первоначально политики считали, что главным для стран «догоняющего развития» является разрушение традиционного уклада политической жизни, отказ от цивилизационной специфики и копирование западных политических институтов. Но после того как более 40 стран Африки, переписав» конституцию США, так и не стали высоко современными, в теории модернизации возобладали другие тенденции.
Опираясь на опыт стран Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР) — Юлаюй Кореи, Тайваня, Китая, Гонконга, которые проводили модернизацию с опорой на развитие национальных политических традиций, современные ученые пришли к выводу, что главным стимулом модернизации является новое прочтении е национальных традиций.
В странах АТР на основе модернизированной конфуцианской этики возник конфуцианский капитализм, который создал высокосовременное модернизированное восточное общество в Гонконге, Китае, на Тайване. По темпам экономического роста, валовому внутреннему продукту (ВВП) эти страны прочно лидируют в начале XXI в. Политолог и называют Китай «локомотивом двадцать первого века», так как эта страна быстро выходит в число лидеров азиатских стран. Все это свидетельствует об успехах модернизации в странах третьего эшелона, выбравших модель реконструкции национальной традиции.
ГОСУДАРСТВО — ВЕРХОВНЫЙ АРБИТР НАЦИИ
Для того чтобы познать свойства государства,
необходимо предварительно изучить
склонности, аффекты и нравы людей.
Т. Гоббс
4.1. Тайна происхождения государства
Современному человеку трудно представить себе организацию общественной жизни без государства и его политических институтов. Именно здесь концентрируется вся мощь политической власти. Однако из истории мы знаем, что на заре цивилизации общество как специфически человеческая общность предшествовало государству. Примитивные охотничьи орды зачастую имели единственного лидера — вождя, который решал все проблемы. Племена добавили к этому совет старейшин, где обсуждались важнейшие дела и разрешались споры. В этот период традиции, нормы и обычаи вполне эффективно регулировали отношения между людьми, скрепляя человеческие сообщества, делая их способными к совместной деятельности.
Государство возникло не сразу: оно явилось продуктом длительного исторического развития. Античные философы рассматривали возникновение государства как естественный процесс услужения форм общежития людей. Аристотель одним из первых предложил такую гипотезу: вначале люди объединились в семьи, затем несколько семей образовали селение, а на завершающей стадии этого процесса возникло государство как форма общежития граждан, использующих политическое устройство и подчиняющихся власти закона.
Аристотель писал: Во всех людей природа вселила стремление к государственному общению, и первый, кто это общение организовал, оказал человечеству величайшее благо.
В средние века процесс возникновения государства стали рассматривать в рамках религиозного мировоззрения как учреждение института земной власти, установленной богом. Современный католицизм считает своим официальным учением о государстве взгляды Фомы Аквинского, который призывал людей к повиновению государственной власти, связанной божественными законами.
С религиозными (теократическими) концепциями тесно связаны этические теории, рассматривающие государство в виде воплощения моральной идеи, всеобщего закона. Так, по Г. Гегелю, государство представляет собой высшую ступень в развитии мирового духа, которая означает восстановление единства, нарушенного в гражданском обществе борьбой индивидов и групп.
В Новое время получила широкое распространение договорная теория происхождения государства (Ж.-Ж. Руссо, Т. Гоббс). Согласно последней, люди, пребывавшие первоначально в естественном (догосударственном) состоянии, решили сознательно создать государство (заключить договор), чтобы надежно обеспечить для всех основные права и свободы. На реалистический подход в объяснении государственной власти претендует также теория завоевания (Л. Гумплович, Ф. Оппенгеймер), описывающая процесс возникновения классов и государств как результат завоевания одного племени другим.
Марксистская теория рассматривает государство как политическую организацию экономически господствующего класса для подавления сопротивления его классовых противников. Согласно марксистской теории, государство возникло на определенном уровне развития производительных сил, когда общественное разделение труда привело к возникновению частной собственности, имущественного неравенства людей и расколу общества на антагонистические классы.
Некоторые теоретики пытался объяснить происхождение и существование государства психологическими факторами, подчеркивая, что выдающиеся личности являются творцами государства благодаря гипнотическому влиянию на ищущую чужого руководства толпу (М. Ковалевский, Ж. Бюрдо).
В современной политической науке в целом возобладала синтетическая точка зрения, учитывающая в процессе возникновения государства социально-экономические, религиозные, моральные, военные и психологические факторы.
Наиболее важной причиной возникновения государства считается развитие хозяйственной деятельности человека. Повышение производительности труда постепенно привело к появлению избыточного продукта, что в свою очередь способствовало имущественному расслоению людей. Для того чтобы закрепить свои имущественные привилегии, людям понадобились нормы, правила и структуры, регулирующие и охраняющие отношения собственности. Для защиты территориального и имущественного достояния всего, племени потребовались профессиональные вооруженные отряды. Дальнейшее развитие хозяйственной деятельности привело к необходимости проведения крупных общественных работ — строительных, ирригационных. Для эффективной мобилизации материальных и человеческих сил также понадобилось усиление институтов власти и управления. Так возникли первые институты политического управления, опиравшиеся на силу оружия и поставленные над обществом.
В некоторых странах процесс возникновения государства ускорили дополнительные факторы: этнические конфликты и завоевания. Постоянные вооруженные конфликты и столкновения этнически разнородных племен, как правило, приводили к тому, что в ходе завоеваний победившие племена стремились превратить побежденных (принадлежавших иным этносам) в своих рабов. История свидетельствует, что рабовладельческие государства возникали прежде всего там, существовал постоянный приток иноязычных пленников, которых необходимо было держать в подчинении.
Еще одним важным стимулом для образования государств у многих европейских народов стало их знакомство с античными государствами Древнего Рима и Древней Греции. Во все европейские языки из латыни пришли такие понятия, как «империя», «император», «царь», «август».
4.2. Государство как средство политического управления
История показала, что форма государств, характер их деятельности, средства и методы управления зависят от общего уровня развития человеческого сообщества, от сложившейся в данном социуме политической культуры, преобладающих религиозно-философских воззрений, потребностей экономического развития и многих других факторов.
Государство — это политическая целостность, созданная национальной или многонациональной общностью людей на определенной территории, где с помощью политической элиты, монополизирующей власть, поддерживается юридический порядок, включая законное право на применение насилия.
Признаками государства являются: публичная власть, располагающая специальным аппаратом управления и принуждения (армия, полиция, суд); территория, на которую распространяется юрисдикция данного государства (право производить суд); системе права — совокупность обязательных норм, соблюдение которых обеспечивается органами власти.
Государственная власть носит универсальный характер, поскольку она распространяется на всех граждан данного государства, на все его организации и учреждения. Государственный суверенитет предполагает полную независимость во внутренних делах и внешних сношениях, т.е. над властью государства, признаваемой суверенной, не стоит никакая иная власть, способная подчинить его себе или воспрепятствовать ему в реализации его воли. В международной сфере суверенитет государства выражается в его праве самостоятельно, независимо от других государств, решать все свои внутренние вопросы и вступать в международные соглашения. Уважение суверенитета является основным принципом международного права, закрепленным Уставом ООН.
Государство выполняет целый ряд важных внутренних и внешних функций (задач). Главной внутренней функцией является достижение социально-политической стабильности, служение общему благу. Государство стремится выступать в качестве главного арбитра при столкновении политических интересов, не допускать обострения социальных конфликтов и разрешать их мирными средствами. Помимо этого оно обеспечивает внутренние функции: 1) экономические, выступая главным координатором и регулятором экономических процессов; 2) социальные, обеспечивая систему социального страхования, общественных компенсаций, социальной опеки, развитие здравоохранения; 3) культурно-образовательные, выступая основным гарантом сохранения и преумножения национальной науки и культуры, развития системы народного образования; 4) экологические, отвечая за охрану окружающей среды на своей территории.
Внешние функции государства направлены на реализацию его интересов и целей на международной арене. Основными из них являются: обеспечение национальной безопасности, отстаивание государственных интересов в международных отношениях, развитие взаимовыгодного сотрудничества, участие в решении глобальных проблем.
Чрезмерное сосредоточение власти в одних руках всегда было самой большой опасностью, порождавшей бесправие, насилие, произвол, диктатуру. В современных государствах существуют три ветви власти: законодательная (парламент, конгресс, федеральное собрание), исполнительная (правили главе с президентом или премьер-министром) и судебная. Разделение властей сегодня является общепризнанной нормой функционирования демократического государства. Отсутствие монополии на власть любого политического института — непременное условие развития демократии.
Однако далеко не сразу система разделения властей вошла в практику государственного управления. В Греции Афинское собрание соединяло в себе функции законодательной, исполнительной и судебной власти. Но уже в средние века феодальная система государственного управления часто основывалась на известном балансе власти между королем, знатью и верхушкой духовенства.
Так, испанское дворянство, давая клятву новому королю, подчеркивало: «Мы, которые так же хороши, как и ты, клянемся тебе, который ничуть не лучше нас, принять тебя в качестве нашего короля и суверенного господина при условии, что ты будешь соблюдать все наши статусы и законы, если же не будешь — то мы не примем тебя».
Однако многие честолюбивые монархи (ярким примером является история России и Франции) стремились сосредоточить в своих руках все больше и больше личной власти, не желая делить ее ни с кем. Так возник абсолютизм — абсолютная монархия, где высшая законодательная, исполнительная и судебная власти находились в руках одного монарха. Между тем властолюбивые короли и императоры часто нуждались в доходах, чтобы вести разорительные войны и устраивать пышные празднества. Они стремились увеличить налоги, получить финансовую поддержку крупной аристократии, для чего вынуждены были собирать дворянские ассамблеи. В обмен на золото высшей аристократии последней был вновь открыт некоторый доступ в королевскую политику. Так появились британский парламент, шведский, французские генеральные штаты.
Эти законодательные собрания очень медленно, но все же увеличивали свою власть, противопоставляя ее абсолютистским запросам монархов. В XVI в. английский король Генрих ЧШ был вынужден уже в полной мере признать законодательную власть парламента. Ему была необходима поддержка парламентариев, чтобы провести законы, которые позволили бы Англии выйти из-под власти католической церкви (поскольку король страстно желал развестись со своей женой). В XVII в. английский парламент считал себя равным монарху в решении политических проблем, а в вопросе налогов — даже выше его. В 1649 г. парламент решил затянувшийся спор между роялистами и парламентариями по поводу того, в чьих руках находится верховная власть, казнив короля Карла I. Интересно, что английский философ Д. Локк, живший в этот период, в своих работах обосновывал идею о том, что власть законодательного собрания является самой важной в государстве.
В XVIH столетии, в век Просвещения, известные философы Ш. Монтескье, Ф. Вольтер и Т. Джефферсон провозгласили, что свободное развитие может быть обеспечено лишь в чем случае, если, власть в государстве будет разделена на три обособленные ветви,
из которых станет сдерживать и уравновешивать другие.
Ш. Монтескье в книге «О духе законов написал слова, вошедший, в «золотой фонд» современной политической науки:
Политическая свобода может быть обнаружена только там, где каждый человек, наделенный властью, склонен злоупотреблять ею и удерживать в своих руках власть до последней возможности... Для того чтобы предупредить подобное злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую. Когда законодательная и исполнительная власти объединяются в одном и том же органе... не может быть свободы. С другой стороны, не может быть свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. И наступает конец всему, если одно и то же лицо или орган, дворянский или народный по своему характеру, станет осуществлять все три вида власти.
Как же в современном демократическом государстве на практике осуществляется система разделения властей?
Высшим законодательным органом выступает парламент — общенациональный представительный институт, избираемый на началах всеобщего и равного избирательного права путем тайного голосования. Как правило, парламент состоит из двух палат: нижней, которая формируется посредством прямых выборов (где голосуют сами избиратели), и верхней, формируемой в разных странах по разному.
Один из отцов-основателей США Дж. Медисон считал, что сенат — верхняя палата конгресса является самым лучшим инструментом для защиты народа от его собственного «непостоянства и страстей». Согласно американской конституции, сенаторы, служащие более долгий срок (6 лет) и избираемые законодательными органами штатов, должны уравновешивать в конгрессе членов палаты представителей, выбираемых непосредственно народом (каждые два года) и, следовательно, более подверженных влиянию меняющихся настроений избирателей.
В Великобритании палата лордов формируется из 300 пожизненных пэров, не передающих свой титул по наследству, 818 наследственных пэров и 26 духовных пэров (высшие иерархии английской церкви). По мнению английского ученого У. Беджета, просвещенные пэры палаты лордов «необходимый барьер» для защиты прав и имущества от импульсивных порывов общества.
В ФРГ депутаты высшей палаты назначаются правительствами земель. Во многих странах на выборах в верхнюю палату применяется система многоступенчатых, непрямых выборов. При этом депутаты частично избираются, а частично назначаются или получают место в верхней палате по наследству. Руководит деятельностью парламента спикер — председатель нижней палаты, его заместители или коллегиальный орган. Они выбираются самими парламентариями (партией большинства или по соглашению правящей партии и оппозиции).
Председателем верхней палаты в США (и в некоторых других странах) является вице-президент страны, в Великобритании эту должность занимает лорд-канцлер. Спикер палаты представляет парламент на международной арене, регулирует ход прений во время заседаний, координирует работу парламентских комитетов и комиссий.
Исполнительная ветвь государственной власти имеет более сложную структуру. В большинстве демократических государств во главе исполнительной власти стоит президент (или премьер-министр). Как правило, он руководит тремя основными исполнительными органами:
1) административным аппаратом;
2) министерствами (департаментами);
3) административными агентствами и ведомствами.
В состав административного аппарата президента США входят следующие структуры:
• Совет по национальной безопасности,
• Экономический совет,
• Административно-бюджетное управление,
• Отдел развития политики,
• Управление по контролю за лекарствами,
• Управление научно-технической политики,
• Управление по контролю над окружающей средой,
• Управление по национальной космонавтике,
• Национальное управление по стратегическим материалам,
• Управление торгового представительства США,
• Администрация общего обслуживания,
• Служба Белого Дома.
Эти управления и службы непосредственно подчиняются президенту, он контролирует их деятельность. Часть этих управлений связана с функционированием администрации президента, и здесь важное место занимают Совет по национальной безопасности и Административно-бюджетное управление. Некоторые управления и службы включены в состав административного аппарата президента с целью подкрепления их деятельности авторитетом президента и усиления их роли в важных областях, например в науке и технологии, космосе и др.
Административные агентства и ведомства, официально не входящие в министерства, играют важную роль как исполнительные органы. Они созданы для решения седельных общественных проблем, которые становятся актуальными и достаточно сложными, что бы их можно было решить лишь одними законодательными актами. В США в 1990 г. насчитывалось 81 организация такого типа. Ярким примером являются Агентство по малому бизнесу, Федеральная комиссия по торговле, Национальный научный фонд.
Взаимодействие законодательной и исполнительной власти является весьма сложной и многогранной проблемой.
Исполнительная власть — президент (или премьер-министр) и правительство — обязаны в той или иной мере согласовывать свои действия с законодательными институтами: отчитываться перед ними, а в некоторых странах (ФРГ, Испания) даже получать от них мандат на осуществление своих полномочий. Одновременно парламенты уже на самых ранних стадиях разработки правовых актов должны согласовывать их содержание с правительственными структурами. В президентских республиках (США, Россия) глава государства может наложить вето (запрет) на любой законодательный документ или требовать его доработки. В то же время парламент имеет право отменить или «заморозить» какие-то решения правительства или президента.
Важным инструментом контроля за деятельностью исполнительной власти, находящимся в распоряжении парламента, является право возбуждать обвинения против высших должностных лиц государства и привлекать их к ответственности, если они своими действиями наносят ущерб национальным интересам страны. Привлечение государственного деятеля к ответственности в порядке импичмента — реальная угроза, за которой, как правило, следует немедленная отставка этого должностного лица.
Известный политический деятель США А. Гамильтон считал, что идеальным органом для вынесения суждений о поведении должностных лиц является сенат. «Где же, как не в сенате, можно найти трибунал, в достаточной степени уважаемый и в достаточной степени независимый?» — писал он. Американский президент Б. Франклин говорил, что без импичмента единственным способом устранения главы исполнительной власти, заслуживающего наказания, остается его убийство, т.е. метод, лишающий его не только жизни, но и возможности оправдаться.
Еще одним инструментом контроля за деятельностью правительства со стороны парламента является право последнего одобрить и ратифицировать заключенные президентом международные договоры и соглашения.
Очень важную роль в системе разделения властей современного демократического государства играет действующая оппозиция, которая существует в рамках закона. Критическая оценка лидерами оппозиции законодательных документов и решений кабинета правительства — необходимый фактор демократизации политического процесса.
Однако основным гарантом соблюдения законности в деятельности законодательной и исполнительной властей выступает судебная власть. Во многих странах надзор за соблюдением конституции, за соответствующими ей актами исполнительной и законодательной властей возложен на Верховный суд или на аналогичную высшую судебную инстанцию, созданную организационно обособлено.
Например, Федеральный конституционный суд ФРГ обладает весьма широкими полномочиями. Он наделен правом толкования основного закона при возникновении споров между федерацией и землями по поводу объема их прав и обязанностей, относительно соответствия федерального права и прав земель основному закону. При этом решения Федерального конституционного суда обязательны для всех государственных органов федерации и земель, по существу этот орган регулирует принципиальные вопросы политической жизни ФРГ.
Высшим судебным органом во Франции является Конституционный совет. Он осуществляет надзор за соблюдением конституции, за правомочностью действий парламента и президента. Конституционный совет может разрешать споры, связанные с национальными выборами и референдумами. Во Франции местные органы власти, профсоюзы и другие общественные и политические организации имеют право обращаться в Конституционный совет, если они не согласны с каким-либо решением государственных органов. При этом Конституционный совет обязан давать ответы на такие обращения в определенный срок. Если Конституционный совет придет к выводу, что решение правительства или законодательный акт, принятый парламентом, неправомочны (не соответствуют основному закону), то государственные органы обязаны или отменить ранее принятое решение, или внести в него соответствующие коррективы.
Итак, мы видим, что в государстве, основанном на принципе разделения властей, исполнительные, законодательные и судебные, будучи независимыми друг от друга в рамках своей компетенции, взаимно контролируют друг друга и препятствуют любым попыткам злоупотребления власти.
4.4. Современные формы государственной власти
Посмотрите на современную политическую карту мира и увидите много различных названий государств, что свидетельствует о широком разнообразии форм государственного устройства: княжество Лихтенштейн и Исламская Республика Иран, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Южно-Африканская Республика. Но даже полное название государства не поможет нам точно определить его форму государственной власти.
Политологи различают современные государства по формам правления и административно-государственного устройства.
Форма правления — это организация государственной власти, включающая в себя структуру и статус высших органов власти.
Аристотель писал:
Государственное устройство (politeia) — это распорядок в области организации государственных должностей вообще, и в первую очередь верховной власти: верховная власть повсюду связана с порядком государственного управления (politeyma), а последний и есть государственное устройство. Я имею в виду, например, то, что в демократических государствах верховная власть — в руках народа; в олигархиях, наоборот, в руках немногих; поэтому и государственное устройство в них мы называем различным. С этой точки зрения мы будем судить и об остальном... Монархическое правление, имеющее в виду общую пользу, мы обыкновенно называем царской властью; власть немногих, но более чем одного, — аристократией (или потому, что правят лучшие, или потому, что имеется в виду высшее благо государства и тех, кто в него входит); а когда ради общей пользы правит большинство, тогда мы употребляем обозначение, общее для всех видов государственного устройства, — политая... Отклонения от указанных устройств следующие: от царской власти — тирания, от аристократии — олигархия, от политики — демократия. Тирания — монархическая власть, имеющая в виду выгоды одного правителя; олигархия блюдет выгоды состоятельных граждан; демократия — выгоды неимущих; общей же пользы ни одна из них в виду не имеет...
Тирания, как мы сказали, есть деспотическая монархия в области политического общения; олигархия — тот вид, когда верховную власть в государственном управлении имеют владеющие собственностью; наоборот, при демократии эта власть сосредоточена не в руках тех, кто имеет большое состояние, а в руках неимущих.
Современная политическая история знает две основные формы правления — монархию и республику. При монархической форме правления источником и носителем государственной власти является монарх, при республиканской — народ и выборные государственные органы. Институт монархии сохранился сегодня почти в 30 странах мира, среди которых Испания, Швеция, Великобритания, Иордания, Кувейт, Саудовская Аравия и др.
Монархии бывают абсолютные и конституционные. При абсолютной монархии глава государства (монарх) сосредоточивает в своих руках всю полноту законодательной, исполнительной и судебной властей. Расцвет абсолютизма в Европе пришелся на XVII — XVIII вв. В Российской империи это был период правления Петра 1 и Екатерины И.
В современном мире абсолютные монархии сохранились в основном в Азии: Саудовская Аравия, Бруней, Оман, Катар. При эмирах и султанах иногда есть совещательные органы, квазипарламенты, но они обладают очень ограниченными политическими возможностями.
При конституционной парламентарной монархии законы принимаются парламентом и утверждаются монархом. Однако данная прерогатива монарха, так же как и большинство других его полномочий, имеет формальный характер. В силу сложившейся политической практики и конституционных обычаев монарх не отказывается от подписания принятых парламентом законов. Правительство, согласно конституционным положениям, несет ответственность не перед монархом, а перед парламентом. В настоящее время парламентарными монархиями являются Великобритания, Бельгия, Голландия, Дания, Швеция, Испания, Люксембург.
Очень часто задают вопрос: почему до сих пор некоторые государства сохраняют монархическую форму правления, если реальная власть монарху не принадлежит? Социологи, которые проводят опросы населения в европейских странах, утверждают, что большинство граждан видят в монархии символ единства нации, олицетворение политических традиций и гаранта политической стабильности, поскольку власть монарха не зависит от игры политических сил.
Французский политолог и философ Р. Арон писал: Республика — строй, при котором верховная власть в руках всего народа или его части, монархия — строй, при котором правит один, однако придерживаясь постоянных и четких законов; наконец, деспотия — строй, при котором правит один, но без законов, на основе произвола. Следовательно, все три типа правления определяются не только количеством лиц, удерживающих власть. Верховная власть принадлежит одному и при монархии, и при деспотии. Классификация предполагает наличие еще одного критерия: осуществляется ли власть в соответствии с постоянными и твердыми законами. В зависимости от того, соответствует ли законности верховная власть единого правителя или же она чужда какой бы то ни было законности вообще, основополагающий принцип строя — либо честь, либо страх.
Среди республиканских форм правления различают президентские и парламентские. Президентская республика предполагает, что в стране происходят отдельные выборы парламента и президента, что должно усилить независимость этих двух ветвей власти. Классической президентской республикой политологи считают США. В этой стране конгресс не имеет права распускать правительство или смещать президента. Конгрессу лишь дано право возбуждать дело об импичменте в отношении президента в исключительных случаях — нарушение конституции, совершение преступлений и пр. В свою очередь президент не имеет права распустить парламент и назначить новые выборы.
Президентские республики распространены в Латинской Америке. Современная Российская Федерация также является президентской республикой.
В Европе достаточно широко распространены парламентские республики (Италия, Германия, Греция, Ирландия, Португалия, Австрия). При парламентской форме правления население избирает парламент, который назначает правительство и очень часто задают вопрос: почему до сих пор некоторые государства сохраняют монархическую форму правления, если реальная власть монарху не принадлежит? Социологи, которыми проводят опросы населения в европейских странах, утверждают, что большинство граждан видят в монархии символ единства нации, олицетворение политических традиций и гаранта политической стабильности, поскольку власть монарха не зависит от игры политических сил.
Французский политолог и философ Р. Арон писал: Республика — строй, при котором верховная власть в руках всего народа или его части, монархия — строй, при котором правит один, однако придерживаясь постоянных и четких законов; наконец, деспотия — строй, при котором правит один, но без законов, на основе произвола. Следовательно, все три типа правления определяются не только количеством лиц, удерживающих власть. Верховная власть принадлежит одному и при монархии, и при деспотии. Классификация предполагает наличие еще одного критерия: осуществляется ли власть в соответствии с постоянными и твердыми законами. В зависимости от того, соответствует ли законности верховная власть единого правителя или же она чужда какой бы то ни было законности вообще, основополагающий принцип строя — либо честь, либо страх.
Среди республиканских форм правления различают президентские и парламентские.
Президентская республика предполагает, что в стране происходят отдельные выборы парламента и президента, что должно усилить независимость этих двух ветвей власти. Классической президентской республикой политологи считают США. В этой стране конгресс не имеет права распускать правительство или смещать президента. Конгрессу лишь дано право возбуждать дело об импичменте в отношении президента в исключительных случаях — нарушение конституции, совершение преступлений и пр. В свою очередь президент не имеет права распустить парламент и назначить новые выборы.
Президентские республики распространены в Латинской Америке. Современная Российская Федерация также является президентской республикой.
В Европе достаточно широко распространены парламентские республики (Италия, Германия, Греция, Ирландия, Португалия, Австрия). При парламентской форме правления население избирает парламент, который назначает правительство и может его отозвать, выразив ему недоверие. Здесь возможно совмещение должности члена правительства и депутата парламента. Реальная власть принадлежит главе правительства — премьер-министру или канцлеру. Президент (глава государства) имеет в основном представительские функции. Премьер-министр может распустить парламент и назначить новые выборы.
Во Франции, Португалии, Финляндии есть свои особенности, связанные с прямыми выборами президента населением, поэтому иногда политическое устройство этих государств относят к смешанным формам правления, сочетающим элементы президентских и парламентских форм, их обычно называют полу президентскими.
Как уже отмечалось выше, другим критерием различия форм современных государств выступает административно-территориальное устройство, которое отражает характер территориальной организации государственной власти. Можно выделить две его основные модели: унитарную и федеральную.
Унитарное (от лат. unitas — единство) государство считается наиболее простой формой государственного устройства. Это единое, централизованное государственное образование. Государство делится при этом лишь на административно-территориальные части. Для унитарного государства характерно существование общих для всей страны высших органов законодательной власти, органов управления (органов исполнительной власти), единой судебной системы и конституции. Унитарными государствами являются Англия, Франция, Италия, Венгрия, Монголия.
Унитарная система предоставляет входящим в нее территориям незначительные автономии, основное управление осуществляется непосредственно из столицы. Территориальные подразделения — департаменты во Франции, провинции в Италии, графства в Швеции — большей частью существуют ради административного удобства.
Федеральная система управления состоит из единиц, имеющих значительную собственную политическую жизнь (штаты в США, кантоны в Швейцарии, земли в ФРГ). Эти единицы не могут быть произвольно упразднены или изменены центральной властью на законном основании. Каждое из них имеет свое административно-территориальное деление. Наряду с существованием и деятельностью общих для всей федерации высших органов государственной власти на территории каждого из них действуют свои собственные высшие и местные государственные органы. Аналогично обстоит дело с конституцией и другими федеральными законами, с судебными, прокурорскими и иными органами. Примерами федерального устройства государства могут служить Австралия, Германия, Канада, Индия, США, Россия и др. Например, в состав Российской Федерации в настоящее время насчитывается 89 субъектов. В их числе: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 город федерального значения — Москва и Санкт-Петербург, 1 автономная область — Еврейская и 10 автономных округов.
Теоретически существует еще и третья возможность административно-территориальной организации — конфедерация. Это настолько свободное формирование, что его составные части могут успешно бороться против центральной власти. Конфедерации обычно недолговечны, они либо распадаются на части, либо превращаются в федерации. Историческим примером конфедерации может служить Швейцария. Эта страна до сих пор называет себя конфедерацией, но фактически она имеет федеральный тип административно-государственного управления. Наверное, только Общий европейский рынок в настоящее время является единственным примером конфедерации, в которой слабая власть ее штаб-квартиры в Брюсселе легко блокируется правом вето отдельных стран — членов Европейского сообщества.
4.5. Государственная администрация или бюрократия: рациональная система во имя всеобщего блага
Бюрократия — (от фр. Bureau — бюро, канцелярия и греч. kratos — власть) — организация профессиональных государственных служащих, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики.
Государственная администрация — очень сложная система, состоящая из множества институтов, отделов и бюро, где трудятся тысячи чиновников. Именно эти чиновники составляют основу государственной машины: они приводят ее в действие, с одной стороны, проводя в жизнь правительственные решения, с другой— принимая многочисленные запросы со стороны населения. Иными словами, чиновники проводят в жизнь общественную политику.
Для того чтобы ознакомиться с работой рядового чиновника, достаточно зайти на почту или телеграф, чтобы отправить письмо, телеграмму или посылку. Вас будет обслуживать государственный служащий, который на своем скромном участке отвечает за работу системы почтовой связи в государстве. И в этом смысле он — лицо ответственное и уполномоченное государством. Если чиновник работает быстро и хорошо и у нас не возникает проблем — мы довольны и не замечаем огромной повседневной значимости государственной службы. Но если мы сталкиваемся с равнодушием, грубостью, медлительностью, неэффективностью работы чиновников — с раздражением говорим о бюрократизме. Пожалуй, ни один институт не подвергается такой ожесточенной и часто вполне справедливой критике, как эта самая бюрократия.
Навврнов, Н. Гоголь оставил самую яркую художественную критику бюрократии:
...Акакий Акакиевич решился идти к значительному лицу. Какая именно и в чем состояла должность значительного лица, это осталось до сих пор неизвестным. Нужно знать, что одно значительное лицо недавно сделался значительным лицом, а до того времени он был незначительным лицом. Впрочем, место его и теперь не почиталось значительным в сравнении с другими, еще значительнейшими. Но всегда найдется такой круг людей, для которых незначительное в глазах прочих есть уже значительное. Впрочем, он старался усилить значительность многими другими средствами, именно: завел, чтобы низшие чиновники встречали еще на лестнице, когда он приходил в должность; чтобы к нему являться прямо никто не смел, а чтоб шло все порядком строжайшим: коллежский регистратор докладывал бы губернскому секретарю, губернский секретарь — титулярному, или какому приходилось другому, и чтобы уже, таким образом, доходило дело до него. Так уж на святой Руси все заражено подражанием, всякий дразнит и корчит своего начальника. Говорят даже, какой-то титулярный советник, когда сделали его правителем какой-то отдельной небольшой канцелярии, тотчас же отгородил себе особенную комнату, назвавши ее «комнатой присутствия», и поставил у дверей каких-то капельдинеров с красными воротниками, в галунах, которые брались за ручку дверей и отворяли ее всякому приходившему, хотя в «комнате присутствия» насилу мог установиться обыкновенный письменный стол. Приемы и обычаи значительного лица были солидны и величественны, но не многосложны. Главным основанием его системы была строгость. «Строгость, строгость и — строгость», — говаривал он обыкновенно и при последнем слове обыкновенно смотрел очень значительно в лицо тому, которому говорил. Хотя, впрочем, этому и не было никакой причины, потому что десяток чиновников, составлявших весь правительственный механизм канцелярии, и без того был в надлежащем страхе: завидя его издали, оставлял уже дело и ожидал стоя в вытяжку, пока начальник пройдет через комнату. Обыкновенный разговор его с низшими отзывался строгостью и состоял почти из трех фраз: «Как вы смеете? Знаете ли вы, с кем говорите? Понимаете ли, кто стоит перед вами?» Впрочем, он был в душе добрый человек, хорош с товарищами, услужлив, но генеральский чин совершенно сбил его с толку. Получивши генеральский чин, он как-то спутался, сбился с пути и совершенно не знал, как ему быть. Если ему случалось быть с ровными себе, он был еще человек как следует, человек очень порядочный, во многих отношениях даже неглупый человек; но как только случалось ему быть в обществе, где были люди хоть одним чином пониже его, там он был просто хоть из рук вон: молчал, и положение его возбуждало жалость, тем более что он сам даже чувствовал, что мог бы провести время несравненно лучше. В глазах его иногда видно было сильное желание присоединиться к какому-нибудь интересному разговору и кружку, но останавливала его мысль: не будет ли это уж очень много с его стороны, не будет ли фамильярно, и не уронит ли он чрез то своего значения? И вследствие таких рассуждений он оставался вечно в одном и том же молчаливом состоянии, произнося только изредка какие-то односложные звуки, и приобрел таким образом титул скучнейшего человека.
Ученые постоянно думают над тем, как усовершенствовать государственную администрацию. Наиболее полно основные принципы рациональной бюрократической организации представлены в работах М. Вебера:
• бюрократия имеет иерархическую структуру;
• каждое учреждение обладает своей собственной областью компетенции;
• чиновники назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах, или по результатам экзаменов;
• чиновники получают заработанную плату в соответствии с, рангом;
• для чиновника его работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;
• чиновник не владеет учреждением, в котором работает;
• чиновник подчиняется дисциплине и находится под контролем;
• смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.
М. Вебер представлял государственную бюрократию как систему высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. По его мнению, без этого возникла бы опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность государственного аппарата. При этом подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен управлять прежде всего беспристрастно — данное требование применимо даже к так называемым политическим управленческим чиновникам, — по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены государственные интересы, т.е. жизненные интересы господствующего порядка. Sine im et studio — без гнева и пристрастия должен он вершить дела.
М. Вебер полагал, что чиновник не должен делать именно то, что всегда и необходимым образом должен делать политик,— бороться. Ибо принятие решений, борьба и страсть — стихия политика. Деятельность политика всегда подчиняется принципу ответственности, прямо противоположному ответственности чиновника. Если вышестоящее учреждение настаивает на приказе, кажущемся чиновнику ошибочным, дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно. Вебер полагал, что без такой дисциплины развалился бы весь бюрократический аппарат.
В после веберовский период происходит постепенный отход от рациональной модели бюрократии, предлагаются более реалистические модели, описывающие бюрократию как естественную систему, где наряду с рациональными значительную роль играют иррациональные, личностные, неформальные моменты. Так, современные американские политологи Т. Парсонс и Р. Мертон применяют к анализу бюрократии понятие дисфункции. Типичной дисфункцией бюрократии является перенос чиновниками акцента с целей организации на ее средства, в результате чего средства управления — иерархия, дисциплина, инструкции и пр. — превращаются в самоцель. Одновременно внутри бюрократической opгaнизации происходит замещение главных целей — побочными, рациональных — иррациональными.
Но самой главной проблемой бюрократии в послевоенный период становится процесс ее политизации. Если «классическая бюрократия» начала столетия ориентировалась на «общее благо» и «общественные интересы», убежденная в том, что государственные проблемы должны решаться на чисто деловой основе, политически нейтрально, то современная политизированная бюрократия откровенно ориентируется на различные политические группы давления, пытаясь решать проблемы в процессе политических переговоров, используя плюралистическую полосу обеспечения (парламент, партии, лоббирование).
Английский политолог Б. Хидвй утверждает, что современная бюрократия даже пытается руководить политиками:
Как минимум чиновники осуществляют значительное влияние на политику министра. Они принимают решения, которые министр лишь визирует или о которых ему даже не докладывают. На более высоком уровне власти крупные чиновники, действуя индивидуально, планируют автономную политическую стратегию и пытаются навязать ее министру... Наконец, самая мрачная интерпретация сводится к тому, что не только отдельные чиновники, но и вся высшая администрация выступает сплоченно за определенную политику и пытается диктовать ее правительству.
Серьезные изменения в современной теории бюрократии возникли также с эволюцией стиля бюрократического управления. Если в начале ХХ в. чиновники избегали рискованных действий, не любили изменений, боялись допустить ошибки, поскольку они были административно наказуемы, то в конце столетия стиль бюрократии стал принципиально иным. В условиях постоянного применения инноваций в государственном управлении, современный чиновник охотно идет на риск в необходимых ситуациях, стремится к изменениям, концентрирует внимание на появляющихся возможностях (часто в противовес инструкциям), выдвигает на первый план необходимость достижений. Бюрократия сегодня не является безразличной, предсказуемой и определенной, как она описана в идеальной модели Вебера, это динамично развивающийся элемент государственного управления.
В отличие от «идеальной модели» современная концепция бюрократии включает в себя очень сложные характеристики. Прежде всего это обусловлено тем, что бюрократия активно использует в настоящее время современные информационные технологии, которые являются оперативным средством рационализации управленческой деятельности. Профессиональная деятельность бюрократии сегодня состоит из:
• разработки, осуществления и оценки государственных программ с использованием современных методов компьютерной обработки информации;
• организации и проведения исследований по изучению экономических и социально-политических процессов в области, регионе, стране для поиска оптимальных управленческих решений;
• определения потребностей в изменениях и нововведениях и осуществления практических действий по их реализации.
Следовательно, современная бюрократия стремится держать под контролем наиболее важную сферу управления — информационную, чем и объясняется ее все возрастающее воздействие на развитие современного общества.
4.6. Правовое государство: идеал и действительность
Основные положения классической теории правового государства были сформулированы в XIX в. немецким философом И. Кантом. Они сохранили свою силу и значение до наших дней. Согласно И. Канту, правовое государство, в отличие от деспотического или полицейского, само себя ограничивает определенным комплексом постоянных норм и правил.
Вот атрибуты правового государства, по И. Канту:
...Основанная на законе свобода каждого не повиноваться иному закону, кроме того, на который он дал свое согласие; гражданское равенство — признавать стоящим выше себя только того в составе народа, на кого он имеет моральную способность налагать такие же правовые обязанности, какие этот может налагать на него;
атрибут гражданской самостоятельности... в правовых делах гражданская личность не должна быть представлена никем другим.
В правовом государстве только законно избранное правительство имеет право применить силу в качестве принуждения. Правительственная монополия на силу означает единый, обязательный для всех порядок, уничтожение неравенства и разнообразия прав, которые зависели бы от социального, наследственного или иного статуса. По справедливому замечанию немецкого правоведа Р. Еринга, право никогда не может заменить или вытеснить основной стихии государства — силы: «Слабость власти есть смертельный грех государства».
Однако сила государства законна лишь в том случае, если она применяется в строгом соответствии с правом. Политическая власть должна реализовать право. Что это означает в действительности?
Государство, издавшее закон, обязано уважать этот закон до тех пор, пока он существует и продолжает действовать, хотя оно правомерно его пересмотреть и даже отменить. Это и есть режим законности. При этом праву отводится роль определения границ свободы. И. Ильин определял правопорядок как «живую систему взаимно признаваемых прав и обязанностей Отстаивая свои права, человек желает их признания и соблюдения со стороны других людей. Вместе с тем он вменяет и себе в обязанность признавать и соблюдать права других.
Правовое государство цементирует не угроза применения санкций, а именно согласие большинства граждан добровольно исполнять предписания законов. Античная история сохранила для нас описание интересного случая, произошедшего с Сократом. Когда Сократу, находившемуся в тюрьме, его друг Критон накануне казни предложил совершить побег, великий философ ответил: «Если бы, чуть только собрались мы отсюда удрать... вдруг пришли Законы и само Государство и, заступив нам дорогу, спросили: «Скажи-ка, Сократ, что это ты задумал? Не замыслил ли ты поступком, который пытаешься совершить, погубить... Законы и все Государство?»
Ответ Сократа весьма поучителен. Правовое государство предполагает определенные условия для своего утверждения: народ в целом и каждый гражданин в отдельности должны созреть для восприятия идеи верховенства закона во всех областях человеческой жизни. Важно, чтобы каждый осознал не только пределы своих интересов и прав, но также пределы своей ответственности и обязанности к самоограничению, что приобретается в результате длительного исторического опыта.
Русский философ и историк П.И. Новгородцев заметил: если демократия открывает широкий простор свободной игре сил, проявляющихся в обществе, то необходимо, чтобы эти силы подчиняли себя некоторому высшему, обязывающему их началу. Свобода, отрицающая начало общей связи и солидарности всех членов общества, понятие власти и авторитета, приходит к самоуничтожению и разрушению основ государственной жизни. Это неизбежно ведет к анархии и в конечном счете — к той или иной форме деспотизма.
Согласно Ш. Монтескье, «Свобода — это право делать то, что позволяют законы». В правовом государстве законы имеют равную силу для всех членов общества без исключения. Даже величайшие заслуги перед государством не являются основанием для неприкосновенности власти индивидуума. К. Ясперс справедливо утверждал: человек остается человеком, и даже лучший из людей может стать опасным, если его власть не сдерживается определенными ограничениями.
В правовом государстве именно закон служит невидимой границей между коллективом и индивидуумом. И. Кант дал классическое обоснование этому положению: каждый гражданин должен обладать той же возможностью принуждения в отношении властвующего к точному и безусловному исполнению закона, что и властвующий в его отношении к гражданину. Законодатель так же подзаконен, как и отдельный гражданин. Подзаконность государственной власти дополняется признанием за отдельной личностью неотъемлемых и неприкосновенных прав.
Личные права и свободы — это возможности человека, ограждающие от незаконного и нежелательного вмешательства в его личную жизнь и внутренний мир, призванные обеспечить существование, своеобразие и автономию личности.
Все права, принадлежащие человеку, в равной степени являются личными. Тем не менее в узком смысле слова под личными правами понимается лишь часть прав, непосредственно защищающих личную жизнь и свободу каждого человека. К ним относятся права на жизнь, личную неприкосновенность, уважение, защиту чести и достоинства, свободу совести, неприкосновенность жилища, свободу передвижения и выбор места жительства и др. Например, содержание права на неприкосновенность личности раскрывается в определении исключительных условий, при которых возможны ограничение и лишение свободы, в установлении строжайшего запрета насилия, пыток, жестокого и унижающего человеческое достоинство обращения, в добровольности медицинских, научных и иных опытов в отношении здоровья человека, в реализации презумпции невиновности. Презумпция невиновности означает, что обвиняемый в преступлении считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, неустранимые сомнения в виновности толкуются в пользу обвиняемого, а доказательства, полученье с нарушением закона, признаются не имеющими юридической силы.
Социально-экономические права и свободы — это возможности личности в сфере производства и распределения материальных благ, призванные обеспечить удовлетворение экономических и тесно связанных с ними духовных потребностей и интересов человека. К числу социально-экономических прав и свобод относятся права на труд, отдых, социальное обеспечение, жилище, наследования и др. Например, право на отдых состоит в том, что всем без исключения работающим по найму в государственных, общественных или частных организациях гарантируется ограниченная законом продолжительность рабочего времени, еженедельные выходные дни, а также оплачиваемый ежегодный отпуск. Культурные права и свободы — это возможности человека пользоваться духовными, культурными благами и достижениями, принимать участие в их создании в соответствии со своими склонностями, властвующий в его отношении к гражданину. Законодатель так же подзаконен, как и отдельный гражданин. Подзаконность государственной власти дополняется признанием за отдельной личностью неотъемлемых и неприкосновенных прав.
Личные права и свободы — это возможности человека, ограждающие от незаконного и нежелательного вмешательства в его личную жизнь и внутренний мир, призванные обеспечить существование, своеобразие и автономию личности.
Все права, принадлежащие человеку, в равной степени являются личными. Тем не менее в узком смысле слова под личными правами понимается лишь часть прав, непосредственно защищающих личную жизнь и свободу каждого человека. К ним относятся права на жизнь, личную неприкосновенность, уважение, защиту чести и достоинства, свободу совести, неприкосновенность жилища, свободу передвижения и выбор места жительства и др. Например, содержание права на неприкосновенность личности раскрывается в определении исключительных условий, при которых возможны ограничение и лишение свободы, в установлении строжайшего запрета насилия, пыток, жестокого и унижающего человеческое достоинство обращения, в добровольности медицинских, научных и иных опытов в отношении здоровья человека, в реализации презумпции невиновности. Презумпция невиновности означает, что обвиняемый в преступлении считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, не устранимые сомнения в виновности толкуются в пользу обвиняемого, а доказательства, полученье с нарушением закона, признаются не имеющими юридической силы.
Социально-экономические права и свободы — это возможности личности в сфере производства и распределения материальных благ, призванные обеспечить удовлетворение экономических и тесно связанных с ними духовных потребностей и интересов человека. К числу социально-экономических прав и свобод относятся права на труд, отдых, социальное обеспечение, жилище, наследования и др. Например, право на отдых состоит в том, что всем без исключения работающим по найму в государственных, общественных или частных организациях гарантируется ограниченная законом продолжительность рабочего времени, еженедельные выходные дни, а также оплачиваемый ежегодный отпуск. Культурные права и свободы — это возможности человека пользоваться духовными, культурными благами и достижениями, принимать участие в их создании в соответствии со своими склонностями и способностями. К числу таких прав относятся: право на пользование достижениями культуры; право на образование; свобода научного, технического и художественного творчества
Защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. Но в свою очередь и гражданин несет ответственность перед государством: он обязан соблюдать законы, платить налоги, сохранять природу и окружающую среду. Защита отечества также является долгом и обязанностью гражданина,
Неприкосновенность личности обеспечивается законными рамками полномочий органов власти правового государства. Принцип неприкосновенности личности дополняется неприкосновенностью и переписки.
Некоторые идеи и формулы правового государства впервые получили свое законодательное закрепление в Конституции США 1787 г. и в Декларации прав человека и гражданина, провозглашенной Великой французской революцией 26 августа 1789 г. Выделим несколько положений, за фиксированных в Декларации: свобода состоит в возможности делать то, что не приносит вред другому; закон ест выражение общей воли; все граждане имеют право участвовать лично или через своих представителей в его образовании; все, что не запрещено законом, то дозволено, и никто не может быть принужден к действию, не предписываемому законом.
Политические права и свободы личности — это возможности человека, обеспечивающие его политическое самоопределение и свободу; учение в управлении государством и обществом. К ним относятся: право на объединение; свобода митингов, шествий, демонстраций; право избирать и быть избранным в органы государственной власти местного самоуправления; право на равный доступ к любым должностям; право участвовать во всенародных обсуждениях и голосованиях (референдумах) и др. Например, право на объединение (свобода ассоциаций) означает возможность свободного создания поэтических и общественных организаций, добровольность вступления и выхода из них.
В научный оборот термин «правовое государство» ввели немецкие юристы Р. Моль и К. Велькер в первой трети XIX в. В России идеи правового государства развивали ВА. Кистяковский, СА. Котляревский, В.М. Гессен.
В XX в. с развитием международной интеграции классическая концепция правового государства была дополнена идеей о необходимости подчинения национальных правовых систем праву мирового сообщества. Многие европейские государства приняли решение, что в случае расхождения закона страны с международным договором суды обязаны руководствоваться последним. К числу отличительных признаков правового государства политологи относят теперь не только верховенство закона, но и его соответствие международному праву.
Итак, можно назвать такие характеристики правового государства: приоритет прав человека; свободный, независимый суд; принцип верховенства конституции (основной закон) по отношению ко всем другим законам; взаимная ответственность гражданина и государства; принцип разделения властей; приоритет норм международного права.
Идеи правового государства находят свое выражение в конституциях современных государств. Основной закон ФРГ гласит: «Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие — законом и правом». Современная Конституция Российской Федерации (ст. 1) свидетельствует: «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». К сожалению, реальные правовые практики российской государственности еще далеки от идеала правового государства. Поэтому определение Российской Федерации как правового государства можно рассматривать как политическую цель, к которой мы все стремимся.