Часть 2.    МАКРОБЮДЖЕТИРОВАНИЕ

 

Глава 6.    Бюджетная система России

 

6.1. Экономическая сущность макроУОДС и содержание бюджета

 

УУАС с позиции предприятия — микроуровень, УУАС с по­зиции государства — макроуровень. Взаимосвязь микроУУАС и макроУУАС, с одной стороны, очевидна, с другой стороны, прямой взаимосвязи по выделенным нами элементам УУАС предприятия нет. Рассмотрим данный момент.

МикроУУАС представлена тремя видами учетных подсистем (фи­нансовая, управленческая и налоговая), двумя видами контрольных систем (внутренний и внешний контроль), четырьмя видами отчет­ных подсистем (управленческая отчетность, налоговая отчетность, финансовая отчетность и аудиторская отчетность), тремя видами анализа (управленческий, финансовый и налоговый).

Для того чтобы рассматривать элементы макроУУАС необхо­димо ввести следующее ограничение: информационная сфера, которая создается в рамках макроУУАС, имеет только экономи­ческую направленность. То есть социальная информация, полити­ческая, культурная и т. д., которая не может быть представлена в денежном выражении, не включается в информационную сферу макроУУАС.

На наш взгляд, в УУАС на микроуровне выделить центральный элемент затруднительно, так как:

•   все элементы имеют как внешнюю, так и внутреннюю направ­ленность;

•   подсистемы микроУУАС имеют разные цели, задачи и т. д.

•   невозможно однозначно измерить эффективность функциони­рования микроУУАС и т. д.

В соответствии с малым энциклопедическим словарем Брокгау­за и Ефрона система — это соединение однородного знания в одно целое исходя из какой-либо общей идеи, с целью познания какой-либо области явлений или всего мироздания. Система по П. К. Ано­хину — комплекс избирательно вовлеченных, взаимосодействующих

достижению заданного полезного результата, который принимается основным системообразующим фактором. Анализируя данные опре­деления сущности можно сформулировать цель микроУУАС.

Цель микроУУАС — раскрыть сущность экономических процес­сов предприятия через достижение цели каждого подсистемного

элемента.

УУАС на микроуровне представлена на рисунке 31.

Цель макроУУАС — раскрыть сущность экономических и соци­альных процессов государства через достижение цели каждого под­системного элемента.

Элементы макроУУАС не тождественны элементам микроУУАС. Экономической группировкой информации в современной тео­рии и практики на макроуровне занимается финансовая система.

 

 

УУАС на макроуровне до современного этапа не рассматривалась Мы считаем, что говорить о финансовой системе государства как о целостной системе, раскрывающей сущность экономических и социальных процессов государства, некорректно, так как финансо­вая система — это система форм и методов образования, распре­деления и использования фондов денежных средств государства и предприятий. То есть к финансовой системе не относятся учет, ана­лиз и контроль, что позволяет сделать вывод об отсутствии общей целостности в макроинформационной сфере. Отсюда возникает теоретическая необходимость в углублении и теории финансов, и бухгалтерской теории.

Финансы представляют собой сложное общественное явление. Они охватывают широкую гамму разнообразных отношений, ото­бражающихся в не менее разнообразных денежных потоках. При единой сути этих отношений в них выделяются отдельные эле­менты, которые имеют свои характерные признаки и особенности. Характеристика финансов применяется как для понимания их не­обходимости, сущности и роли в обществе, так и для детализации конкретных форм финансовых отношений.

Финансовая система трактуется как совокупность отношений, су­ществующих в границах данной общественно-экономической фор­мации. В более узком понимании она рассматривается как система финансовых учреждений государства.

Следующей системой, которая заслуживает внимания в иссле­дования сущности макроУУАС, является система национальных счетов. В соответствии с мнениями В.Н. Салина и СИ. Кудряшова объектом исследования в СНС является экономика страны как со­вокупность экономических единиц, отраслей, секторов, регионов: ее результаты и механизм функционирования, структура, взаимосвя­зи и закономерности развития. СНС, как все разделы социально-экономической статистики, изучает количественную сторону явле­ний в неразрывной связи с их качественной стороной в конкретных условиях места и времени посредством системы показателей.

Система национальных счетов традиционно определяется как си­стема взаимосвязанных показателей, применяемая для описания и анализа макроэкономических процессов в странах с рыночной эко­номикой.

Система показателей СНС состоит из подсистем, каждая из кото­рых позволяет характеризовать экономику страны в том или ином аспекте.

В СНС взаимосвязанно рассчитываются все основные обоб­щающие экономические, финансовые и социальные показатели, что позволяет проводить на ее основе комплексный финансово-экономический и социально-экономический анализ. СНС включа­ет основные показатели, характеризующие цели экономической по­литики (экономический рост, занятость, инфляцию, экономическое поведение секторов), а также показатели, характеризующие инстру­менты денежно-кредитной и финансовой политики, применяемые для достижения экономических целей. Данные СНС позволяют проанализировать эффективность функционирования финансовой системы и ее воздействие на состояние экономики в целом, роль различных секторов в финансировании экономики.

Система национальных счетов, включающая наиболее общие макроэкономические показатели и находящаяся на самом верхнем уровне системы показателей социально-экономической статисти­ки, связана с другими блоками системы показателей социально-экономической статистики. Это дает возможность проводить углубленный комплексный социально-экономический анализ в раз­личных направлениях.

Основная задача, решаемая на основе СНС, сформулирована В.Н. Салиным и СИ. Кудряшовой, которую в общем виде можно сформулировать как удовлетворение потребностей общества в ко­личественной информации о финансово-экономическом состоянии и развитии страны и отдельных элементов ее экономической систе­мы. Гносеологические задачи СНС состоят в информационном обе­спечении науки, теоретических исследований, проводимых в целях обоснования, формулирования, проверки и уточнения теоретических концепций. Прагматические задачи заключаются в обеспечении ин­формацией прикладных аналитических исследований, необходимых Для обоснования, реализации и оценки управленческих решений, принимаемых на макро-, мезо- и микроуровне системы управления. Прежде всего решается также задача обеспечения органов госу­дарственной власти информацией, используемой для разработки государственной социально-экономической политики, для форми­рования различных государственных программ.

На основе СНС решается задача информационного обеспечения экономических агентов, принимающих самостоятельные стратегиче­ские и тактические решения в условиях рыночной экономики: соб­ственников, менеджеров, инвесторов. Информация СНС необходима Для анализа макроэкономической среды, в которой функционируют

предприятия, банки, страховые компании, для получения реально-оценки результатов их деятельности и финансово-экономическог состояния.

С помощью СНС обеспечиваются информационные потребности наднациональных организаций, таких как ООН, МВФ, МБ, ОЭСр Информация предоставляется по запросам этих организаций в со­ответствии с международными обязательствами страны. Данные СНС могут предоставляться также по запросам зарубежных нацио­нальных статистических служб в соответствии с договорами и со­глашениями о сотрудничестве в области статистики. СНС является конечным результатом национального счетоводства — единой на­циональной системы учета

То есть СНС — это система учета и анализа на макроуровне. Та­ким образом, учет в СНС представляет государственный учет или экономико-административный учет, а анализ в СНС представляет собой экономико-административный анализ.

По мнению В.Н. Салина и СИ. Кудряшовой, СНС позволяет ре­шить задачу повышения качества информационного обеспечения аудиторского анализа и совершенствования его методологии. То есть СНС является предпосылкой для проведения и макроаудита. Необходимо отметить, что на сегодняшний момент не существует обязательного аудита статотчетности, что не позволяет сделать вы­вод о достоверности информации, формируемой в СНС. Однако данное обстоятельство не является причиной невыделения макроау­дита (или макроконтроля) в качестве элемента макроУУАС. Также следует отметить, что система государственного контроля в РФ су­ществует в рамках формирования доходов и расходов государства (налоговые органы и т. д.).

Анализируя макросистемы, мы приходим к следующему выводу, что учетно-аналитический макропроцесс не эффективен, так как нет требований к качеству собираемой информации, учето-контрольная макросистема функционирует только в рамках финансовой системы государства и т. д.

Разрешить сложившиеся противоречия можно только созданием единой системы — макроУУАС

На наш взгляд, макроУУАС обладает центром — государствен­ный бюджет. И об эффективности комплексной макроУУАС можно судить не только по эффективности исполнения бюджета, но и по результатам экономико-административного анализа.

На рисунке 32 представлена макроУУАС.

 

 

 

 

 

 

Государственный бюджет, являясь главным средством мобилиза­ции и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансиро­вать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приори­тетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете необходимо для успешной реализации финансовой политики государства. Совокуп­ность всех видов бюджетов образует бюджетную систему государ­ства. Взаимосвязь ее отдельных звеньев, организацию и принципы построения бюджетной системы принято называть бюджетным устройством. Одним из ключевых понятий в рамках этого вопроса является понятие бюджетных отношений. Они представляют собой финансовые отношения государства на федеральном, региональном (субъектов Федерации) и местном уровнях с государственными, ак­ционерными и иными предприятиями и организациями, а также с населением в связи с формированием и использованием централи­зованного фонда денежных ресурсов. Федеральные, региональные и местные органы власти и управления посредством бюджетных от­ношений получают в свое распоряжение определенную часть пере, распределяемого национального дохода, которая направляется ца строго определенные цели в зависимости от разграничения функций между уровнями управления.

Рассмотрим макроУУАС с позиции формализованного подхода. Введем следующие обозначения:

СНС — система национальных счетов;

ЭАУ — экономико-административный учет;

ЭАА — экономико-административный анализ;

ЭАК — экономико-административный контроль;

ЭАО — экономико-административная отчетность;

СУ — система управления;

ФС — финансовая система.

 

Тогда:

 

МакроУУАС - ЭАУ + ЭАА + ЭАК + ЭАО, как f (ЭАУ; ЭАА; ЭАК) + + ФС + СУ.

 

То есть макроУУАС есть синтез представленных в данной форму­ле систем. Каждый элемент имеет свои определенные особенности, некоторые из представленных элементов не имеют достаточно пол­ной и хорошо раскрытой теоретической платформы, но данное об­стоятельство не является причиной не включения их в макроУУАС.

Рассмотрим структуру процесса бюджетирования более подробно. В последние годы в связи с многообразием форм собственности, уси­лением самостоятельности регионов произошли принципиальные изменения и в бюджетном устройстве. В соответствии с действую­щим законодательством стали самостоятельными: федеральный бюд­жет РФ, бюджеты республик в составе РФ, бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований. Единство бюджетной системы в новых условиях реализуется через единую социально-экономическую политику и правовую базу, ис­пользование единой бюджетной классификации и форм бюджетной документации, а также взаимодействие бюджетов всех уровней и со­гласование принципов бюджетного процесса.

Бюджетный процесс представляет собой регламентированную законом деятельность органов власти по составлению, рассмотре­нию, утверждению и исполнению бюджетов. Его составной частью является бюджетное регулирование, т. е. частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней. Свод бюджетов в целом и РФ соответствующей территории носит название консолидированных бюджетов. Такой объединенный бюд­жет законодательными органами не утверждается и используется для аналитических и статистических целей.

Федеральный бюджет РФ является основным финансовым пла­ном государства, утверждаемым Федеральным Собранием (прини­мается Государственной Думой и одобряется Советом Федерации) и имеющим статус федерального закона. Через федеральный бюджет мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последую­щего их перераспределения и использования для реализации обще­государственных функций и социальной политики на территории всей России. За счет средств федерального бюджета покрываются затраты на содержание органов государственного управления, обе­спечение потребностей обороны страны, экономические нужды, по­полнение государственных запасов, резервов и др.

Составление и исполнение бюджета базируется на бюджетной классификации, в которой выделяются целевые направления госу­дарственной деятельности, вытекающие из основных функций го­сударства. При этом бюджетные расходы делятся на текущие (на обеспечение текущих потребностей) и капитальные (на инвестици­онные нужды и прирост запасов). Бюджетная классификация яв­ляется обеспечением адресного выделения финансовых ресурсов, с помощью которого решается проблема — кому, сколько и на какие цели выделяются финансовые ресурсы из федерального бюджета.

Среди расходов федерального бюджета особое место занимают за­траты по текущему обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга. Он возникает при использовании государственного кредита для покрытия бюджетного дефицита (его появление связано с превышением бюджетных расходов над доходами). Это означает, что государство становится заемщиком финансовых средств у на­селения, банков, предприятий, другого государства или у междуна­родных финансовых организаций. Формами привлечения заемных средств для финансирования расходов бюджета могут быть выпуск и размещение государственных обязательств и различные займы (Центрального банка РФ, коммерческих банков, внебюджетных Фондов и т. д.).

В современных условиях формирование доходной части бюджета приобрело в основном налоговый характер. Налоговые доходы — это обязательные, безвозмездные, безвозвратные платежи в бюджеты.

Налоги и сборы являются основными источниками формирования не только федерального, но и региональных и местных бюджетов.

Доходы бюджетов бывают собственные и несобственные. К соб­ственным доходам бюджетов относятся:

•   налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законода­тельством о налогах и сборах;

•   неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации;

•   доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвоз­вратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.

К несобственным доходам относятся все другие поступления. Министерство финансов Российской Федерации как федеральный орган исполнительной власти и его органы на местах обеспечивают управление финансами и разработку финансовой политики госу­дарства. Обеспечивая исполнение федерального бюджета, Минфин России осуществляет контроль за поступлением и целевым исполь­зованием средств, выделяемых из федерального бюджета учрежде­ниям и организациям, по истечении года составляет отчет об ис­полнении федерального бюджета и консолидированного бюджета и представляет его в Правительство РФ.

 

6.2. Структура и принципы построения бюджетной системы

 

Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) определяет бюджет как «форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». Таким образом, бюджет, являясь для государства средством аккумулирования фи­нансовых ресурсов, дает государственной власти возможность со­держания государственного аппарата, армии, выполнения социаль­ных мероприятий, реализации приоритетных экономических задач, т. е. выполнения государством присущих ему функций. БК РФ дает следующее определение бюджетной системы: «Основанная на эко­номических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерально­го бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».

            Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы ее построения. Бюджетная система рф состоит из бюджетов трех уровней:

1) федеральный бюджет Российской Федерации и бюджеты госу­дарственных внебюджетных фондов;

2) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государ­ственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты.

Принципы бюджетной системы. Бюджетным кодексом РФ (гла­ва 5) законодательно закреплены следующие принципы бюджетной системы Российской Федерации:

•  единство бюджетной системы Российской Федерации;

•  разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

•   самостоятельность бюджетов;

•   полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

•   сбалансированность бюджета;

•  эффективность  и  экономность  использований  бюджетных средств;

•  общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

•   гласность;

•  достоверность бюджета;

•  адресность и целевой характер бюджетных средств.

Принцип единства бюджетной системы означает единство пра­вовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, единство принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансиро­вания расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, веде­ния бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.

Под принципом разграничения доходов и расходов между уров­нями бюджетной системы понимается закрепление соответствую­щих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, ее субъектов, органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

•   право законодательных органов государственной власти и орга­нов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

•   наличие собственных источников доходов бюджета каждого уровня;

•   законодательное закрепление доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;

•   право органов государственной власти и органов местного са­моуправления самостоятельно в соответствии с законодательством определять направления расходования средств соответствующих бюджетов и источники финансирования дефицитов соответствую­щих бюджетов;

•   недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных при исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

•   недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе ис­полнения законов (решений) о бюджете, за исключением установ­ленных законом случаев.

Раскрывая принцип полноты учета бюджетных доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, сле­дует отметить, что все доходы и расходы бюджетов, внебюджетных фондов и иные определенные законом обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюд­жетных средств, средств внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Под принципом сбалансированности бюджета понимается, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и ис­полнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из не­обходимости минимизации размеров дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюд­жетных средств означает, что при составлении и исполнении бюд­жетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результа­тов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы и поступления не могут увязываться с определенными расходами бюджета, за исключением целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов другого уровня. Принцип гласности предполагает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов, отчетов об их исполне­нии, полноту информации о ходе исполнения бюджетов, доступность иных сведений, обязательную открытость для общества и СМИ про­цедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показате­лей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных бюджетополучателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Важнейшей составляющей устройства бюджетной системы яв­ляется бюджетная классификация, представляющая собой группи­ровку доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источ­ников финансирования их дивидендов, составления и исполнения бюджетов и обеспечения сопоставимости их характеристик. Бюд­жетная классификация устанавливается Минфином России в целях единообразного построения и учета, а также необходимого анализа исполнения государственного бюджета. Она имеет важное значение, так как позволяет объединить отдельные виды бюджетов в общие своды, сопоставлять бюджеты одних республик, краев, областей и регионов с другими, составлять динамические ряды и анализировать их структуру, динамику и ход исполнения бюджета, дает возмож­ность характеризовать доходы бюджета по отдельным их видам и источникам поступлений, а расходы — по их направлениям. Кроме того, бюджетная классификация играет важную роль для кодирова­ния показателей бюджета и отчетов в связи с внедрением в практику финансовой работы вычислительной техники и автоматизированной системы финансовых расчетов. Построение бюджетной классифика­ции регламентируется Федеральным законом <Ю бюджетной клас­сификации Российской Федерации». Этот документ обеспечивает общероссийскую сопоставимость показателей бюджета и включает в себя:

•   классификацию доходов бюджетов РФ;

•  функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

•   экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;

•   классификацию источников внутреннего финансирования де­фицита бюджета РФ;

•   классификацию источников внешнего финансирования дефи­цитов федерального бюджета РФ и бюджетов субъектов РФ;

•   классификацию видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;

•   классификацию видов государственных внешних долгов Рф| субъектов РФ и государственных внешних активов РФ;

•   ведомственную классификацию расходов федерального бюд­жета.

Классификация доходов бюджета РФ — это группирование дохо­дов бюджетов всех уровней бюджетной системы; она основывается на законодательных актах, определяющих источник формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Группы доходов состоят из статей доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения. Все бюджетные доходы объединены в пять групп:

1) налоговые доходы;

2) неналоговые доходы;

3) безвозмездные перечисления;

4) доходы целевых бюджетных фондов;

5)  доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Расходы бюджета — это денежные средства, направленные на финансовое обеспечение задач и функций государственного и мест­ного самоуправления. Различают три структуры расходов бюджета: функциональную, экономическую и ведомственную (рис. 33).

Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации представляет собой четырехступенчатую группировку расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации по отраслям деятельности и звеньям управления, от­ражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, в том числе на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на финансирование осущест­вления отдельных государственных полномочий, передаваемых на иные уровни власти. Функциональная классификация позволяет ха­рактеризовать главную цель финансируемых мероприятий, направленных на удовлетворение постоянно существующих национальных потребностей.

 

 

Бюджетная классификация позволяет выделить на­правление государственных приоритетов через функциональную структуру бюджета Российской Федерации, обоснованно опреде­лить объемы их финансирования, что в итоге должно способство­вать эффективному государственному управлению. Отраслевая группировка расходов бюджета позволяет выполнять пропорции распределения бюджетных средств и путем их корректировки до­биваться нужных сдвигов в отраслевой структуре.

Функциональная классификация расходов позволяет в процессе исполнения бюджета проводить группировку приоритетных направ­лений в самостоятельные подразделы, обеспечивающие в совокуп­ности решение общих программ. Отдельные узко ориентированные, Функциональные разделы могут быть временными и в дальнейшем трансформироваться.

Ведомственная классификация расходов не является единой по стране и утверждается для каждого уровня бюджетной системы в зависимости от главных получателей бюджетных средств; класси­фикация расходов субфедеральных бюджетов утверждается законо­дательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации и решениями соответствующих органов местного са­моуправления. Федеральные программы, а также программы, фи­нансируемые из средств бюджетов субъектов Российской Федера­ции, утверждаются специальным положением к бюджету как виды Расходов. Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета утверждается федеральным законом; перечень главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации распорядителей средств местного бюджета — соответственно орга­нами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления. В бюджетах более низких уровней расходы федерального ведомства распределяются по управлениям и другим структурным подразделениям.

Ведомственная классификация позволяет осуществлять адрес­ное выделение финансовых ресурсов, отражающее распределение средств по их конкретным распорядителям (исполнителям). При этом денежные средства расписываются по министерствам и ведом­ствам в общей сумме с привязкой к отдельным функциональным разделам с нужной степенью детализации. Это позволяет органам законодательной и исполнительной власти принимать обоснован­ные решения о приоритетности отдельных видов деятельности, раз­мерах финансирования, а также обеспечить контроль за их выпол­нением и установить меру ответственности в расходовании средств соответствующих ведомств.

Экономическая классификация, основанная на экономическом содержании расходов бюджета, позволяет видеть их в роли обще­ственного производства. В соответствии с ней расходы бюджета в России подразделяются на текущие и капитальные расходы; созда­ние государственных запасов и резервов; приобретение земли и не­материальных активов. В отдельные группы выделены капитальные трансферты (придаточные платежи, предоставляемые заемщикам кредита) — бюджетные (внутри страны) и государственные (ино­странным заемщикам), отражающие выделения бюджетных средств на возвратной и платной основах.

С группированные по экономическому содержанию расходы бюджета позволяют увидеть расходы конечного использования обществом внутреннего валового продукта (ВВП) и национального дохода (НД): сколько страна ежегодно потребляет; какую долю на­правляет в фонд накопления; велики ли ее траты, идущие на фор­мирование запасов и резервов. Вместе с тем экономическая клас­сификация позволяет видеть направления влияния государства и местного самоуправления на распределение финансовых ресурсов в стране. Экономическая классификация составлена на основе клас­сификации расходов, рекомендуемой Международным валютным фондом, поэтому показатели бюджета можно также использовать для сопоставления с другими странами.

Классификация источников финансирования дефицита бюджета российской Федерации представляет собой группирование заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, субъектами Рос­сийской Федерации и органами местного самоуправления для по­крытия дефицитов соответствующих бюджетов (в том числе за счет кредита Центрального банка Российской Федерации и изменения остатков средств бюджета, государственных ценных бумаг, бюджет­ных ссуд и т. д.). Здесь различают группирование внутренних источ­ников финансирования дефицита бюджета Российской Федерации и внешних источников финансирования дефицита федерального

бюджета.

В классификации государственных долгов отражаются сово­купные долговые обязательства государства, которые делятся на внутренние и внешние. Классификация видов государственных внутренних долгов и субъектов Российской Федерации включает различные виды займов, в том числе целевых, не возмещенную в предыдущие годы задолженность по централизованным кредитам и переоформленную в Казначействе в векселя. Классификация видов государственного внешнего долга и внешних активов Российской Федерации представляет собой группирование государственных внешних долговых обязательств, осуществляемых Правительством РФ в соответствии с законодательством РФ, в том числе и внешнего долга бывшего СССР, принятого Российской Федерацией.

 

Глава 7. Доходы бюджетов

 

7.1. Состав и структура доходов бюджетов

 

Доходы федерального бюджета по экономическому содержа­нию — это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами в процессе формирования бюджетного фонда страны, а также бюджетных фондов образований. Формой проявления этих отношений служат различные виды плате­жей предприятий, организаций, граждан, мобилизуемых в распоря­жение публичных органов власти. По материально-вещественному воплощению доходы бюджета — это денежные средства, поступаю­щие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с дей­ствующим в стране законодательством в распоряжение федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Доходы федерального бюджета являются результатом распреде­ления стоимости ВВП, вместе с тем они выступают объектом даль­нейшего распределения централизуемой в руках государства стои­мости. Основной источник формирования доходов бюджета во всех странах независимо от их общественно-экономического устройства и политической ориентации — налоговый.

Налог — это обязательный, индивидуальный, безвозмездный платеж денежных средств, взимаемый с организаций и физических лиц в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований. Иногда в связи с чрезвычайными расходами, например в период войны или послевоенной разрухи, для формирования доходов бюджета правительство может при­бегнуть и к использованию национального богатства, созданного предыдущими поколениями. При этом используется националь­ное богатство не только данной, но и другой страны. И это про­исходит либо цивилизованно, например через получение внешних займов, либо насильственным путем, например в результате воен­ных действий.

Взимание налогов осуществляется посредством налоговой систе­мы, представляющей в РФ совокупность федеральных, региональ­ных и местных налогов, принципов, форм и методов их установления, изменения и отмены, уплаты и применения мер по обеспечению их уплаты, осуществления налогового контроля, а также привлечения к ответственности и мер ответственности за нарушения налогового

законодательства.

Доходы бюджетов РФ образуются за счет налоговых и неналого­вых видов доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных

перечислений.

К налоговым доходам согласно Налоговому кодексу РФ относят­ся федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также

пени и штрафы.

Федеральными налогами признаются налоги, которые установле­ны Налоговым кодексом и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации. К ним относятся:

1) налог на добавленную стоимость;

2)акцизы;

3) налог на доходы физических лиц;

4) единый социальный налог;

5) налог на прибыль организаций;

6) налог на добычу полезных ископаемых;

7) водный налог;

8) сборы за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов;

9) государственная пошлина.

Региональными налогами считаются налоги, которые установле­ны Налоговым кодексом и законами субъектов Российской Феде­рации о налогах и обязательны к уплате на территориях соответ­ствующих субъектов Российской Федерации. К ним относятся три налога: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес,

транспортный налог.

Местными налогами признаются налоги, которые установлены настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами предста­вительных органов муниципальных образований о налогах и обяза­тельны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Сейчас это два налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц.

Налоги и сборы устанавливаются и отменяются только Налога-  кодексом РФ.

Неналоговые доходы составляют:

•  доходы от использования имущества, находящегося в государ­ственной или муниципальной собственности;

•   доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учрежде­ниями;

•   средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности (штра­фы, конфискации, компенсации и т. д.);

•   иные неналоговые доходы.

К безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся по­ступления в виде:

•   финансовой помощи из бюджетов других уровней в форме до­таций и субсидий;

•   субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) из ре­гиональных фондов компенсаций;

•   субвенций из местных бюджетов бюджетам других уровней;

•   иных безвозмездных и безвозвратных перечислений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

•   безвозмездных и безвозвратных перечислений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертво­ваний.

В доходах бюджетов также учитываются поступления от исполь­зования имущества, находящегося в государственной или муници­пальной собственности:

•   средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение или во временное пользование иму­щества;

•   средства, получаемые в виде процента по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;

•   средства, получаемые от передачи имущества под залог, в до­верительное управление;

•   плата за пользование бюджетными средствами, предоставлен­ными другим бюджетам, иностранным государствам или юридиче­ским лицам на возвратной и платной основах;

•  доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федера­ции, субъектам Российской Федерации или муниципальным обра­зованиям;

   часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязатель­ных платежей;

•   другие доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

В странах с развитой рыночной экономикой и в странах с пере­ходной экономикой доходы бюджетов складываются из налоговых доходов (на долю которых в России приходится более 85% всех до­ходов бюджета, а в Великобритании — около 98% государственных доходов) и неналоговых доходов. Наиболее крупными в фискальном отношении являются такие виды налоговых доходов, как налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, налог на прибыль.

Большую группу неналоговых доходов составляют: доходы от про­дажи имущества, находящегося в государственной и муниципаль­ной собственности; доходы от продажи принадлежащих государству производственных и непроизводственных фондов, транспортных средств и других образований; доходы от продажи государством принадлежащих ему акций организаций; доходы от продажи квар­тир; доходы от реализации кладов, конфискованного бесхозяйствен­ного имущества и имущества, переходящего в государственную и имущественную собственность в порядке наследования и дарения. В составе неналоговых доходов есть административные платежи и сборы, поступления по штрафным санкциям и возмещению ущерба, поступления сумм за выпуск и реализацию продукции, изготовлен­ной с отступлением от стандартов и технических условий.

Правовые основы формирования доходов бюджета по уровням бюджетной системы устанавливаются конституцией страны, ее бюд­жетным и налоговым законодательством, нормативно-правовыми актами, регулирующими не только разграничение и распределение, но и перераспределение доходов по уровням государственного и му­ниципального управления.

Необходимость увеличения бюджетных доходов является одной из актуальнейших задач современности для любой страны, на какой бы ступени социально-экономического развития она ни на­ходилась. Исполнительные и законодательные органы России стремятся найти такое решение этой задачи, которое позволит преодолеть последствия системного кризиса и сопутствующих ему осложнений в экономике, приведет к значительному повышению реальной величины доходов бюджета на всех уровнях бюджетной системы страны.

Налоги должны стимулировать инвестиции в приоритетные от­расли, направления развития хозяйства страны, сферы производства и типы предприятий, обеспечивать финансирование общественных благ, которые предоставляет государство населению.

Снижение налоговых ставок должно приводить к росту производи­тельности труда и увеличению выпуска продукции, потребительского спроса вследствие роста необлагаемого дохода. России нужна такая налоговая система, которая бы не тормозила развитие хозяйства, а являлась мощным импульсом к подъему экономики страны.

 

Глава 8. Расходы бюджетов

 

8.1. Формирование расходов бюджетов РФ

 

Государственные расходы — это денежные отношения, возникаю­щие на завершающей стадии распределительного процесса в связи с использованием фондов финансовых ресурсов субъектов экономи­ческих отношений в целях финансирования основных затрат расши­ренного воспроизводства и удовлетворения других общественных потребностей.

Специфика общественного назначения государственных расходов состоит в обеспечении финансирования государственной деятельно­сти: управленческой, военной, экономической, социальной и других функций государства. Объем и структура государственных расходов в ВВП зависят от многих факторов: этапа общественного развития, внешней и внутренней политики государства, уровня благосостоя­ния населения, размера государственного сектора в экономике и др. Так, если в рабовладельческом и феодальном обществах расходы государства состояли в основном из затрат на содержание дружины и военных походов, а также частных расходов государя, то с раз­витием производительных сил в современных условиях значитель­ны государственные расходы в обеспечении финансирования таких функций государства, как управленческая, военная, экономическая, социальная, а также обслуживание государственного долга и др.

Незакрепленность в настоящее время отдельных доходов за расходами позволяет маневрировать денежными средствами, со­средоточивать их на наиболее важных направлениях социально-экономического развития страны (за исключением внебюджетных Фондов и амортизационных отчислений).

Государство выполняет свои функции либо непосредственно через систему органов управления, либо через принадлежащие ему ор­ганизации и учреждения. Государственные расходы осуществляются  из различных фондов, как централизованных (бюджеты различных уровней, а также государственные внебюджетные фонды), так и децентрализованных (фонды государственных предприятий).

В настоящий период в странах со смешанной экономикой определяющими остаются централизованные государственные расходы государственный бюджет является формой образования и расходо­вания денежных средств для обеспечения функций органов госу­дарственной власти. Расходы бюджета представляют собой финан­сирование затрат, необходимых для осуществления государством своих конституционных функций. Через государственный бюджет мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для целей реа­лизации социальной политики и государственного регулирования экономического развития страны по всей ее территории.

Основная часть расходов местных бюджетов приходится на со­циальные мероприятия и управление местным хозяйством: финан­сирование дорожного хозяйства, общественного транспорта, затрат на просвещение, здравоохранение. Финансовое звено специальных (внебюджетных) фондов осуществляет расходы, обусловленные на­значением этих фондов. Сюда относятся и расходы по социальному обеспечению и социальному страхованию граждан страны, обяза­тельному медицинскому страхованию, осуществлению различных экономических мероприятий и др. (рис. 34).

В отношении экономических результатов государственные рас­ходы делятся на производственные и непроизводственные.

Производственные расходы — это те расходы, которые или уве­личивают имущественное достояние государства, или укрепляют экономические основы частного хозяйства.

Непроизводственные расходы — это те расходы, которые не дают ни одного из этих результатов, но не являются бесполезными.

По функциональному назначению расходы государства согласно бюджетной функциональной классификации РФ делятся на сле­дующие основные группы:

•   расходы на общегосударственные вопросы;

·        расходы на национальную оборону страны;

•   расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность государства;

•   расходы на национальную экономику;

•   социальные расходы;

•   межбюджетные трансферты.

Общегосударственные расходы объединяют затраты на управле­ние — сюда входят расходы на содержание законодательных орга­нов, правительства, финансовых, налоговых, таможенных органов, местных органов власти и управления, а также по обслуживанию

 

государственного долга. Появление последнего связано с превышением бюджетных расходов над его доходами, т. е. государство ста­новится заемщиком финансовых средств или у населения, банков и предприятий, и в этом случае возникает внутренний государствен­ный долг, или у другого государства или международных финансо­вых организаций, тогда возникает внешний государственный долг Формами привлечения заемных средств для финансирования рас­ходов бюджета могут быть выпуск и размещение государственных обязательств и различные займы (ЦБ РФ, коммерческих банков внебюджетных фондов и т. п.).

Расходы на оборону страны (военные расходы) относятся к важ­нейшим государственным расходам. В их состав всегда включаются такие основные группы расходов: на содержание личного состава; на вооружение, на материально-техническое оснащение, на строи­тельство военных объектов, на военные исследования и разработки, на пенсионное обеспечение военнослужащих и членов их семей, на подготовку кадров, на создание запасов и ресурсов на случай войны и др. Это прямые военные расходы. Существуют косвенные военные расходы, т. е. расходы на ликвидацию последствий войны и мили­таризации, на восстановление разрушенного хозяйства, затраты на перевод экономики на мирные рельсы.

Скрытые военные расходы включают в себя исследовательские расходы, расходы на подготовку к мобилизационным мероприяти­ям, на подготовку населения на случай войны. При формировании военного бюджета следует учитывать его безвозвратность и непро­изводительный характер. Лишь затраты на военные исследования и разработки могут косвенно принести экономический эффект. Дохо­ды государства, получаемые от реализации третьим странам военной техники и технологий, не сокращают военных расходов, поскольку предприятия, производящие вооружение, как правило, не относятся к военному ведомству, однако составляют значительную часть до­ходов бюджета.

Значительную долю расходов бюджетов составляют затраты на национальную безопасность и правоохранительную деятельность государства. Большая часть направляется на содержание орга­нов МВД, прокуратуры, юстиции, а также органов безопасности страны.

Расходы на социальные нужды — это наиболее социально важный вид расходов. К ним относятся расходы на здравоохранение, просвещение, социальное страхование, которое охватывает еще не работающих и не могущих работать постоянно или временно по со­стоянию здоровья. Основная часть расходов социального характера финансируется за счет бюджетных и внебюджетных фондов. За счет социальных расходов государства финансируются мероприятия, обеспечивающие воспроизводство рабочей силы, квалификацию работников, выплачиваются пособия по безработице и т. д.

Экономические расходы имеют важное народно-хозяйственное значение, они способствуют структурной перестройке обществен­ного производства, наращиванию научно-технического потенциала, модернизации предприятий и техническому переоснащению всех отраслей народного хозяйства. Важное место принадлежит инве­стициям. Они расходуются на финансирование: отраслей инфра­структуры (транспорта, связи, дорог, мелиорации), которые требуют огромных капиталовложений, поскольку низкорентабельны; новых прогрессивных отраслей, таких как атомная, космическая и т. п.; финансирование убыточных отраслей — угольно-добывающей, сель­ского хозяйства, научно-исследовательских работ, особенно фунда­ментальных исследований, требующих крупного сосредоточения финансов. К ним можно отнести и внешнеэкономические расходы, связанные с тем, что государство тем или иным способом помогает производителю пробиться на рынок. Это прямые субсидии компа­ниям из бюджетных средств (субсидируются некоторые товары, в частности, имеющие важное значение для военно-промышленного комплекса), освобождение экспорта от налогов, предоставление кре­дита экспортеру или импортеру на многих условиях, страхование экспорта и т. п. К этой группе можно отнести и затраты государства на реализацию случайных и изменчивых потребностей. В финансо­вой науке было признано, что обыкновенные расходы покрываются обыкновенными доходами, т. е. налогами, пошлинами и др., а чрез­вычайные — посредством чрезвычайных поступлений, т. е. прода­жей государственного имущества или заключением займа.

И последняя, наиболее значительная группа расходов федератив­ного государства — это межбюджетные трансферты. Они исполь­зуются для выравнивания социально-экономического положения субъектов РФ и местных образований, стимулирования их к эффек­тивному развитию своей экономики.

В самом общем виде расходы государства могут быть разделены на две большие группы:

·        расходы, обусловленные внутренними проблемами;

·        расходы, связанные с внешними функциями государства.

Основную часть расходов составляет первая группа. Лишь в слу­чае войны или внешнеэкономической экспансии доля второй группы может возрасти.

По целевому назначению расходы государства подразделяются на три группы: текущие расходы (бюджет текущего потребления) капитальные (бюджет развития), а также расходы, связанные с обра­зованием и обслуживанием страховых и резервных фондов. Каждая группа расходов утверждается отдельно.

Текущие расходы связаны с обеспечением функционирования бюджетных организаций и включают текущие затраты на содержа­ние органов государственной власти и управления, правоохрани­тельных органов, на оборону, науку, предоставление социальных и коммунальных услуг, услуг народному хозяйству, выплату процен­тов по государственному долгу — внутреннему и внешнему, бюджет­ные ссуды на текущие нужды и др.

Капитальные расходы связаны с затратами на новое строитель­ство и развитие действующих объектов государственной и муни­ципальной собственности в плане их расширения, реконструкции, технического перевооружения, т. е. с финансовыми вложениями в основной капитал и приростом материальных оборотных средств.

Государственные расходы по признаку участия в общественном воспроизводстве подразделяются на средства государства, направ­ляемые на финансирование материального производства и в непро­изводственную сферу. Такое разграничение в направлении средств характеризует совокупную роль государства в регулировании эко­номического и социального развития общества.

По отраслевому признаку расходы группируются в материальном производстве по отраслям народного хозяйства: промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт и т. п. В непроизвод­ственной сфере выделяются расходы на социально-культурные ме­роприятия: образование, здравоохранение, социальное обеспечение и социальное страхование, искусство, культуру, а также на науку. Военные расходы и расходы по содержанию органов государствен­ной власти и управления.

Структура расходов федерального бюджета приведена в таблице 35

.

Около половины расходов (44%) федерального бюджета РФ в 2006 г. составили расходы на традиционные государственные функции: управление, оборону и обеспечение правопорядка. Треть средств уходит на межбюджетные трансферты, шестая часть — на со­циальные нужды и почти десятая на экономические мероприятия-

Расходы государства осуществляются разными способами: фи­нансированием и предоставлением ссуд и кредитов. Основной спо­соб осуществления государственных расходов — это финансирова­ние, т. е. безвозмездное и безвозвратное предоставление денежных средств в разных формах для осуществления соответствующей дея­тельности. Составной частью финансирования является бюджетное финансирование, т. е. выделение денежных средств из бюджета со­ответствующего уровня. Безвозмездность и безвозвратность финан­сирования отличают его от кредитования, предоставления ссуд, вы­деляемых из бюджета соответствующего уровня, которые относятся также к государственным расходам. Формы и методы финансиро­вания государственных расходов определяются сущностью произ­водственных отношений, экономической природой и функциями государства.

Совокупность конкретных видов государственных расходов, тесно взаимосвязанных между собой, составляет систему государственных расходов. Организационное построение данной системы бази­руется на определенных принципах, устанавливаемых государством. Числу важнейших из них относятся:

1)  целевое направление средств, которое означает, что государственные расходы осуществляются строго по целевому назначению, в соответствии с направлениями расходования, предусмотренными в финансовых планах. Основными целевыми направлениями госу­дарственных расходов в коммерческой сфере деятельности являются капитальные вложения и финансирование оборотных средств, в некоммерческой — заработная плата, затраты на текущее содержа­ние, капитальное вложение и т. п. Государство устанавливает прио­ритетность тех или иных потребностей, регламентируя порядок их удовлетворения исходя из экономической политики и имеющихся ресурсов;

2)  принцип безвозвратности расходования государственных ре­сурсов означает, что средства, использованные на финансирование народного хозяйства, социальные и другие цели, не нуждаются в обязательном их возмещении. Этот режим расходования финансо­вых ресурсов отличается, например, от использования кредитных средств. Однако следование принципу безвозвратности не означает, что можно быть безразличным к итогу использования государствен­ных ресурсов. Порядок и условия их инвестирования в различные виды затрат должны быть такими, чтобы способствовать развитию экономики и культуры, повышению производительности труда и ро­сту национального дохода, а в конечном итоге приводить к общему увеличению государственных финансовых ресурсов;

3) бесплатность. Это означает, что выделение бюджетных средств производится без уплаты государству каких-либо доходов в виде процентов или других видов оплаты ассигнаций;

4) за достижение наибольшей результативности в процессе осу­ществления государственных расходов отвечает такой принцип их организации, как соблюдение режима экономии. Он может быть охарактеризован как система форм и методов последовательной минимизации затрат относительно получаемого результата. Этот принцип не всегда связан с сокращением расходов, но обязательно полагает наиболее целесообразное их осуществление;

5) контроль, который направлен на борьбу с бесхозяйственностью и расточительством, за соблюдением законности и требований фи­нансовой дисциплины при расходовании средств

 

 

.

 

8.2. Расходы бюджетов на национальную экономику

 

В последние годы резко снизилась роль бюджетных расходов в решении структурных проблем народного хозяйства. К этому типу расходов относили расходы на отрасли материального производства, жилищно-коммунального хозяйства и бытового обслуживания насе­ления. Причем большая доля средств направлялась на финансирова­ние капитальных вложений в государственном секторе экономики и выдачу предприятиям различных дотаций на возмещение разницы в ценах, оказание финансовой помощи низкорентабельным или даже убыточным предприятиям и т. д.

По ряду причин (важнейшие из которых — удовлетворение по­требностей армии и наличие базовых отраслей экономики) государ­ство вкладывает свои средства в создание предприятий с государ­ственной или долевой (с участием государства) собственности. Как известно, на практике различают два типа государственных пред­приятий:

1)  предприятия, находящиеся на бюджетном финансировании (государство покрывает все расходы предприятия, зачисляя в бюд­жет все его доходы);

2) автономные предприятия (государство финансирует эти пред­приятия в случае убытков или для развития этих предприятий).

Историческими причинами возникновения так называемого го­сударственного предпринимательства и его частичного или полного бюджетного финансирования можно считать: экономические причи­ны (необходимость крупных капиталовложений), а также политиче­ские причины (военное производство, связь — во-первых, стратеги­чески важные отрасли, а во-вторых, они дают толчок развитию ряду смежных отраслей, снижая затраты частных предпринимателей); фискальные причины (ограниченность ресурсов или сверхвысокая Доходность — классическим примером служит винно-водочная про­мышленность России).

Участие государства в хозяйственной деятельности осуществля­ется посредством финансирования:

•  отраслей инфраструктуры;

•   новых отраслей, имеющих стратегическое назначение (атомная Промышленность, освоение космоса, так как эти отрасли обычно требуют больших разовых вложений и не гарантируют прибыль);

•  убыточных отраслей (добыча каменного угля, например, во Многих странах национализирована);

•   отраслей, требующих больших первоначальных вложений имеющих длительный срок окупаемости (например, строительств ГЭС);

•   сельского хозяйства и малодоходных отраслей, имеющих важ­ное значение для развития других отраслей;

•   научно-исследовательских работ фундаментального и поиско­вого характера (во многом это связано с рискованностью научных изысканий);

•   внешнеэкономической экспансии.

Итак, очевидно широкое разнообразие форм участия государства в экономике, и, следовательно, можно утверждать, что в современ­ном мире развитие государственного сектора экономики протекает по-разному в ведущих и развивающихся странах. Рассматривая раз­витие расходов федерального бюджета на экономику в ретроспек­тиве, следует отметить общую тенденцию к их снижению. Там, где вложения государства создали почву для проникновения частного капитала, последний вытесняет государственный сектор. В случае же усложнения экономической ситуации в стране увеличивается доля государственных расходов.

Однако данная тенденция к сокращению расходов федерально­го бюджета не может завершиться полным отказом от бюджетного финансирования этих затрат. И в условиях вида расходов самые положительные).

Итак, очевидно, что в современных условиях система расходо­вания бюджетных средств должна претерпеть существенные изме­нения. Бюджетные ассигнования призваны обеспечивать решение наиболее важных и крупных государственных задач: финансиро-

приоритетные мероприятия, связанные с быстрыми темпами развития ключевых отраслей экономики; обеспечивать реализацию левых комплексных программ; создавать финансовые возможно­сти для совершенствования производственной и социально-бытовой инфраструктуры. Правда, в течение ближайшего времени целевые бюджетные дотации на некоторые виды товаров еще сохранятся. Однако и объем бюджетных расходов, и их структура, по мнению многих аналитиков, должны претерпеть и претерпят существенные

изменения.

Подводя общий итог, следует сделать следующие выводы. Дина­мика бюджетных показателей свидетельствует, что намечается тен­денция в смещении акцентов в распределении бюджетных средств, во-первых, в сторону усиления общих функции государства, во-вторых, в сторону изменения в содержании и направленности эко­номической функции.

Как известно, расходы федерального бюджета тесно взаимосвя­заны с его доходами. Такого рода взаимосвязь выражается в коли­чественном соответствии расходов доходам, а также в их влиянии друг на друга. С одной стороны, объем расходов бюджета лимити­руется жесткими рамками поступающих в бюджет доходов, причем последние в свою очередь определяются экономическими возмож­ностями государства. Вот почему очень важно установить такой объ­ем бюджетных расходов и такие сроки использования бюджетных средств, которые обеспечивали бы решение стоящих перед обще­ством социально-экономических задач при минимальных затратах с максимальным народно-хозяйственным эффектом.

Еще одной проблемой российского бюджета, особенно его рас­ходных статей, являются его корректировки. Но частым изменени­ям и корректировкам подвергается не только федеральный закон о бюджете. В продолжительном процессе реформирования отече­ственной бюджетной системы были внесены существенные измене­ния в формирование и распределение доходов бюджетов различного Уровня, бюджетный процесс и планирование и в другие сферы этой Деятельности. Вместе с тем вопросы распределения расходов между бюджетами были в меньшей степени подвержены изменениям. Все эти проблемы касаются очень деликатного для нашей страны во­проса — вопроса о бюджетном федерализме, который представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов Частных уровней и структур (органов) государства, направленных  формирование рынка останутся такие расходы, которые требуют обязательного привлечения государствен­ных средств. Это во многом объясняется тем, что продолжает функ­ционировать (хотя и в меньших размерах) государственный сектор экономики, требующий разработки и реализации государственных инвестиционных программ, в соответствии с которыми и осущест­вляется бюджетное финансирование капитальных затрат. Но, кроме того, для стабилизации экономики и развития предпринимательства необходима финансовая помощь государства в виде бюджетных суб­сидий, субвенций, бюджетных кредитов.

В условиях рыночной экономики в России может появиться специфический вид расходов государственного бюджета — выделе­ние бюджетных средств на приобретение акций действующих или строящихся предприятий (перспективы эффективности у такого, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платеже" сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов.

Основу формирования системы бюджетного федерализма со­ставляет Конституция Российской Федерации. Бюджетная система предусматривает бюджетное устройство на основе разграничения и самостоятельности бюджетов трех уровней: общего государственно­го федерального, субъектов Федерации, местных. Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномо­чия центра и регионов, а с другой — устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, предопределяют единство бюджетной системы у нас в стране. При переходе к рыночным отношениям и связанным с ними либерализации цен, приватизации, структурной перестройке экономики произошло резкое возрастание расходов федерального бюджета, увеличение его дефицита, рост внутреннего и внешнего государственного долга. Возникла необходимость разгрузить феде­ральный бюджет, освободить его от расходов, которые традиционно осуществлялись из данного бюджета, но по своему содержанию и целесообразности направления средств должны были производить­ся из бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

В результате из федеральных расходов были выведены ценовые до­тации на потребительские товары и денежные пособия социально не­защищенным группам населения, программы помощи пенсионерам, различные пособия для семей, дотации на детей и т. п. Начался процесс освобождения бюджета от части расходов по признаку территориаль­ной принадлежности. Несколько позднее на региональный уровень были переданы капитальные вложения. В результате проведенной реорганизации на региональный уровень была возложена ответствен­ность за осуществление крупных инвестиционных проектов.

Бюджет субъекта РФ — это собственно региональный бюджет. Состав расходов такого бюджета отличается от федерального бюд­жета тем, что в нем нет расходов на национальную оборону, между­народную деятельность, предупреждение и ликвидацию чрезвы­чайных ситуаций, обслуживание государственного внешнего долга, пополнение государственных запасов и резервов. В остальном рас­ходы бюджета субъекта РФ совпадают с классификациями расходов федерального бюджета и финансируются как за счет собственных источников дохода, так и за счет федерального бюджета в виде до­таций, субсидий и т. д.

Механизм помощи федерального бюджета нижестоящим бюджетам прост: в федеральном бюджете могут формироваться целевые фонды (например, до недавнего времени в составе федерального бюджета выделялся Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации) либо эти расходы выделяются в отдельную статью. Однако с использованием средств данного фонда связаны многие проблемы. Несмотря на попытку сделать механизм распре­деления трансфертов более справедливым, добиться объективного их распределения не удалось. Ни первоначальные, ни скорректи­рованные расчеты долей трансфертов не базируются на полной и достоверной информации о консолидированных доходах и расходах субъектов Федерации. Кроме того, на протяжении всех последних лет, как бы ни совершенствовалась сама методика расчета трансфер­тов, пока не удалось сколько-нибудь усилить заинтересованность регионов в преодолении дотационности и переходе их в разряд фи­нансово обеспеченных территорий.

Итак, вследствие перемещения расходов из федерального бюдже­та в бюджеты низших уровней изменилось содержание принципов распределения расходов между бюджетами, которые сложились на территории Российской Федерации за много лет. Действовавшие ранее принципы обеспечения общегосударственных интересов, значимости, экономической целесообразности, территориальной принадлежности не утратили своего значения, но произошла их трансформация, и те расходы, которые раньше финансировались из центрального бюджета по принципу ведомственной принадлеж­ности, государственной значимости и т. п., были переданы в тер­риториальные бюджеты, но уже в соответствии с принципом тер­риториальной принадлежности. Все эти мероприятия привели к нарушению принципов распределения расходов между бюджетами. Появилась возможность перемещения бюджетных расходов сверху вниз, не подкрепленная структурными изменениями в государ­ственном устройстве и не оформленная законодательно. В подоб­ных условиях важно было определить, какими принципами нужно руководствоваться при распределении расходов между бюджетами, Уточнить содержание каждого принципа и на этой основе устано­вить, какие расходы должны осуществляться из бюджетов разного уровня, какие принципы на том или ином уровне являются осново­полагающими.

Дело в том, что принципы распределения расходов между бюдже­тами позволяют предельно ограничить сферу бюджетных отношений каждого уровня, препятствуют бессистемному перераспределению расходов между бюджетами — вот в чем заключается важность данного вопроса.  Представляется, что в основу распределен расходов между бюджетами могут быть положены перечислений выше принципы, много лет применявшиеся в бюджетной практик на территории Российской Федерации; они адаптированы к современным условиям и не нарушают основ построения расходной части бюджета.

Что касается принципа ведомственной подчиненности, то он утратил свое былое значение в связи с самостоятельностью бюд­жетов, которая обусловила необходимость выполнения бюджетами различных уровней тех функций, которые отведены им в системе государственного устройства.

Принимая во внимание тот факт, что каждый уровень управле­ния выполняет свои административные функции, соответствующие его месту в системе государственного устройства, к уже названным принципам следует также отнести принцип соответствия функциям, выполняемым каждым уровнем управления в системе государствен­ного устройства. Выделение этого принципа в самостоятельный диктуется тем, что вопросы регулирования цен, структурной пере­стройки, перераспределения доходов населения и другие, связанные с осуществлением государством распределительной функции, тра­диционно оставались прерогативой государства и осуществлялись из центрального бюджета. Этим обеспечивалось проведение единой государственной политики на территории Российской Федерации.

 Расходы территориальных бюджетов должны определяться теми функциями и задачами, которые выполняются непосредственно на данной территории, — это комплексное развитие экономики регио­на, его благоустройство, обеспечение функционирования отраслей экономики, транспорта, социальной сферы, обслуживающих населе­ние данной территории, экологическая деятельность, развитие меж­региональных отношений и др. При этом средства местных бюдже­тов концентрируются главным образом на обеспечении социальной сферы, жилищного коммунального хозяйства и других отраслей, обслуживающих население данной территории.

Основополагающими принципами при распределении расходов между бюджетами являются: на федеральном уровне — обеспече­ние общегосударственных интересов, государственная значимость расходов; на региональном уровне — соответствие функциям, вы­полняемым данным уровнем управления, территориальная принадлежность, значимость для данной территории; на местном уровне главными принципами становятся экономическая целесообразность Г территориальная принадлежность.

Таким образом, план реорганизации расходов бюджета можно представить следующим образом: из состава региональных бюдже­тов следует вывести расходы на гражданскую оборону (военкоматы, строительство жилья для военнослужащих), содержание судебных, правоохранительных органов (кроме муниципальной милиции), которые по своему содержанию должны осуществляться из феде­рального бюджета. Подготовка и переподготовка кадров для регио­нов, начиная от профессионально-технического образования и до высшего, ведомственные социальные объекты и жилье, передан­ные в муниципальную собственность, региональные телеканалы и другие расходы, обеспечивающие предоставление услуг населению данной территории, которые раньше финансировались из федераль­ного бюджета, теперь необходимо финансировать из регионального. Также из региональных бюджетов может осуществляться поддержка федеральных целевых программ, которые не имеют адресной регио­нальной принадлежности, но их выполнение положительно влия­ет на развитие региона (например, реконструкция и строительство предприятий дают новые рабочие места, программа по улучшению плодородия почв способствует развитию сельского хозяйства, про­грамма по экологии улучшает экологическую обстановку и др.).

Разграничение расходов между бюджетами в соответствии с пред­ложенными принципами выдвигает проблему финансового обеспе­чения этих расходов, которая может быть решена путем изменения системы распределения доходов между бюджетами. Эти процессы должны быть тесно взаимосвязаны, причем распределение дохо­дов должно осуществляться не до, а после разграничения расходов между бюджетами (к слову сказать, в действующей практике бюд­жетного планирования это делается наоборот). Но от перемещения бюджетных средств с одного уровня бюджетной системы на другой их совокупная величина не возрастает, следовательно, для обеспече­ния бюджетных расходов средствами необходимо проводить работу по совершенствованию состава и структуры расходов бюджета, при­влечению дополнительных источников финансирования расходов, особенно в социальную сферу.

Совершенствование состава и структуры расходной части бюд­жета требует правильного определения приоритетных направлений расходов. Именно этим направлениям в первую очередь должна оказываться государственная поддержка. В сложившихся условиях приоритетными должны быть социальные расходы, так как именно государство обязано обеспечить социальную поддержку незащищенных слоев населения, а также расходы, определяющие жизне­способность государства на данном этапе и в перспективе. Помимо социальных приоритетными должны стать расходы на поддержку жизнеобеспечивающих отраслей экономики, а также ее структурную перестройку.

В сложившейся в настоящее время ситуации необходимо учи­тывать тот факт, что с развитием различных форм собственности должна происходить децентрализация инвестиционных процессов, целесообразно ориентироваться на финансирование капитальных вложений за счет бюджетных средств только объектов социального назначения. При долевом участии (бюджетные средства и собствен­ные средства отрасли), которое считается наиболее перспективным, финансирование инвестиций в объекты производственного назначе­ния следует осуществлять только на возвратной и платной основе. Поддержка должна оказываться в основном тем инвестиционным проектам, которые дают заказы отечественной промышленности, формируют спрос на ее продукцию. Использование бюджетных средств на приобретение импортной продукции возможно только в том случае, если это обеспечивает повышение качества отечествен­ной продукции, расширяет возможности ее сбыта на внутреннем и внешнем рынках.

 

8.3. Целевые бюджетные фонды

 

Целевые бюджетные фонды — обособленная в составе бюджета часть финансовых ресурсов, формируемая в соответствии с зако­нодательством России за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов и иных поступлений и используемая на финансирование только тех расхо­дов, которые изначально были определены в качестве цели создания соответствующего фонда. В отношении доходов целевого назначе­ния не действует принцип общего покрытия расходов при форми­ровании бюджета за счет общей величины поступивших доходов. Доходы целевых бюджетных фондов в отличие от всех остальных бюджетных доходов обезличиваются и направляются на заранее об­условленные цели; использование средств целевых бюджетных ДО" ходов на цели, не соответствующие их назначению, не допускается.

Именно поэтому доходы целевых бюджетных фондов учитываются обособленно от остальных бюджетных доходов. Процессы форми­рования и использования средств каждого из целевого бюджетного фонда отражаются в отдельной смете. Целевые бюджетные фонды могут иметь:

1) отраслевой характер, куда относятся целевые бюджетные фон­ды, предназначенные для решения задач какой-либо отдельной от­расли;

2) общегосударственный характер, куда относятся резервные фонды бюджета, федеральные фонды финансовой поддержки ре­гионов и т. д.

Количество целевых бюджетных фондов непостоянно и в разные годы может изменяться в соответствии с целевыми установками на их создание. Так, в начале 1990-х гг. в составе федерального бюджета Российской Федерации было большое количество целевых бюджет­ных фондов, среди которых важную роль играли такие, как Феде­ральный фонд строительства минерально-сырьевой базы, Федераль­ный фонд налоговой службы Российской Федерации, Федеральный фонд налоговой полиции Российской Федерации, Фонд по охране озера Байкал, Фонд содействия военной реформе, Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов, Государственный фонд борьбы с преступностью и др. После выполнения задач, для решения которых они создавались, значительная часть отраслевых целевых бюджетных фондов в конце 2000 г. была упразднена. Це­левые бюджетные фонды общерегулирующего назначения сохрани­лись, хотя механизм их формирования и использования постоянно меняется в целях его совершенствования.

Министерство (ведомство), выступающее главным распоряди­телем средств целевого фонда, осуществляет управление его сред­ствами: на стадии бюджетного планирования оно в установленном порядке представляет расчет по формированию фонда, а также пере­чень финансируемых за счет средств фонда мероприятий. Главный распорядитель средств целевого фонда на основе утвержденного поквартального распределения лимита бюджетных обязательств производит распределение средств фонда между нижестоящими распорядителями средств.

Особое место среди государственных внебюджетных фондов за­нимает Стабилизационный фонд РФ, статья о котором в Бюджет­ном кодексе РФ введена Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. №184-ФЗ.

Стабилизационный фонд — часть федеральных средств, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нее подлежащая обособленному учету, управлению и использованию r целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой.

Под ценой на нефть понимается цена на нефть сырую марки «Юралс». Под базовой ценой на нефть понимается цена на нефть сырую марки «Юралс», эквивалентная 197,1 долл. США за одну тон­ну (27 долл. США за один баррель).

Источниками формирования Стабилизационного фонда явля­ются:

•   дополнительные доходы федерального бюджета, образуемые расчетным путем за счет превышения цены на нефть над базовой ценой;

•   остатки средств федерального бюджета на начало соответству­ющего финансового года, включая доходы, полученные от размеще­ния средств Стабилизационного фонда.

•   Дополнительные доходы федерального бюджета, подлежащие зачислению в Стабилизационный фонд в текущем месяце, опреде­ляются как:

•   сумма поступлений в федеральный бюджет средств вывозной таможенной пошлины на нефть сырую в текущем месяце, умножен­ная на отношение разности действующей в текущем месяце ставки вывозной таможенной пошлины на нефть сырую и расчетной ставки указанной пошлины при базовой цене на нефть к действующей в текущем месяце ставке вывозной таможенной пошлины на нефть сырую;

•   сумма поступлений в федеральный бюджет средств налога на до­бычу полезных ископаемых (нефть) в текущем месяце, умноженная на отношение разности действующей в текущем месяце ставки нало­га на добычу полезных ископаемых (нефть) и расчетной ставки ука­занного налога при базовой цене на нефть к действующей в текущем месяце ставке налога на добычу полезных ископаемых (нефть).

Расчет и перечисление в Стабилизационный фонд средств произ­водятся в порядке, определяемом Правительством РФ.

Средства Стабилизационного фонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, а также на иные цели в случае, если накопленный объем средств Стабилизационного фонда превышает 500 млрд руб.

Объемы использования средств Стабилизационного фонда определяются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, проект которого вносится Правительством Российской Федерации.

Средства Стабилизационного фонда могут размещаться в дол­евые обязательства иностранных государств, перечень которых утверждается Правительством РФ.

Важнейшей проблемой Стабилизационного фонда является его рациональное использование. На 1 октября 2005 г. объем Стабили­зационного фонда составил более 1 трлн руб. По существу, подавля­ющая часть средств направляется на кредитование США и других развитых стран под незначительные проценты.

Учет операций со средствами целевых фондов федерального бюджета осуществляет Федеральное казначейство Министерства фи­нансов Российской Федерации, целевых фондов региональных и местных бюджетов - органы, исполняющие эти бюджеты. Доходы и расходы целевых бюджетных фондов учитываются в соответствии с действующей бюджетной классификацией. Финансирование рас­ходов целевых бюджетных фондов осуществляется в пределах по­ступающих доходов, определенных законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год.

 

Глава 9. Сбалансированность бюджета

 

9.1. Дефицит бюджета и источники его финансирования

 

Состояние государственного бюджета отображает состояние эко­номики и возможности финансовых вложений на государственном уровне. От государственного бюджета зависит, какие именно рас­ходы произведет государство и соответственно какие потребности общества будут удовлетворены. Состояние государственного бюд­жета редко бывает сбалансированным. Часто доходы бюджета быва­ют либо выше расходной части, либо ниже. Соответственно данные состояния бюджета носят названия профицита и дефицита бюджета. Рассмотрим связь между бюджетом и объемом ВВП.

Причинами бюджетного дефицита могут стать различные ситуа­ции. Все причины, вызывающие дефицит бюджета, можно разделить на негативные и позитивные. К позитивным причинам возникнове­ния бюджетного дефицита относят причины, вызванные большими вложениями в развитие экономики. Данные расходы можно назвать позитивными, несмотря на последствия в виде бюджетного дефи­цита, потому что они связаны с развитием экономики, увеличением валового внутреннего продукта, что можно признать положитель­ным эффектом. Негативными причинами возникновения бюджет­ного дефицита являются всевозможные непредвиденные расходы, которые не ведут к расширению экономики и увеличению валового внутреннего продукта. Например, различные войны, эпидемии и катастрофы вызывают необходимость государственных расходов, которые не могли быть предвидены заранее и соответственно яв­ляются дополнительными расходами, вызывающими дефицит бюд­жета. Кроме того, бюджетный дефицит может являться следствием вполне обдуманной финансовой политики, которая проводится го­сударством. Данный бюджет является ожидаемым для государства, но не считается опасным.

Важным фактором появления бюджетного дефицита выступает стагнация производства и общий спад экономики. Во время данных процессов наблюдается сокращение доходов всех субъектов хозяйственной деятельности, в результате чего сокращаются и доходы

бюджетов.

Кроме того, часто бюджетный дефицит возникает из-за нерацио­нальности расходов и недостаточной доходной базы. Эти проблемы особенно близки региональным и муниципальным бюджетам. Часто расходы на данных уровнях бюджетной системы распыляются и на­правляются далеко не на самые важные мероприятия. Кроме того, система распределения доходов далека от совершенства, и пока еще регионы и муниципалитеты заведомо имеют меньше средств, чем обязательств по расходам. Это связано с двумя причинами.

Во-первых, доходные статьи данных бюджетов состоят в основ­ном из малособираемых налогов, что ограничивает финансовые возможности данных бюджетов. Во-вторых, множество программ и обязательств, принятых федеральными органами, направляются к выполнению на места без необходимого финансирования. Другими словами, финансирование федеральных программ возлагается на региональные и муниципальные бюджеты. Такая практика увели­чивает расходы данных бюджетов и приводит почти повсеместно к дефициту этих бюджетов.

Следующей причиной дефицита государственного бюджета мож­но назвать нестабильность национальной валюты. Слабость денеж­ного обращения и неуверенность в национальной валюте приводят к развитию бартерных операций, соответственно понижая объем налогов, которые собираются в денежном выражении. Естественно, это снижает уровень доходов бюджетов. Кроме того, излишняя на­логовая нагрузка, которая наблюдается в нашей стране, также яв­ляется причиной дефицита бюджетов. Это связано с тем, что слиш­ком большие ставки налогов тормозят развитие малого и среднего бизнеса, соответственно не возникает столько предприятий, сколько могло бы быть при снижении налогового бремени. Кроме того, те предприятия, которые все-таки осуществляют хозяйственную дея­тельность, стремятся скрыть объемы своих доходов и сократить вы­платы налогов. Все это приводит к значительному недополучению финансовых ресурсов государством.

Существует несколько типов финансовой политики, которые определяют многие показатели экономики. От типа используемой финансовой политики зависит отношение к состоянию бюджета. Так, появление теории Кейнса привело к спокойному восприятию бюджетного дефицита. По теории Кейнса государство должно соз­давать спрос за счет собственных финансов, что приводит к возникновению бюджетного дефицита у государства. Таким образом бюджетный дефицит воспринимается не как негативное явление а как естественное состояние бюджета постоянно развивающегося государства.

Планово-директивный тип финансовой политики государства напротив, предполагает сбалансированное состояние бюджета. Это связано с тем, что все финансовые потоки сконцентрированы в руках государства и именно государство распоряжается всеми расходами. В результате доходы государства равны его расходам. Данная фи­нансовая политика воспринимает дефицит бюджета не просто как негативное, но и как практически невозможное явление.

Недостатки обоих подходов вызвали к жизни новый подход. Но­вый тип финансовой политики получил название «неоконсерватив­ный». Суть данной политики заключена в принятии бездефицитного состояния бюджета государства как должного состояния. Данный подход вынуждает государство стремиться к соответствию доходной и расходной статей бюджета. Практически все государства в настоя­щий момент являются приверженцами неоконсервативного подхо­да к вопросам финансовой политики государства. Таким образом, практически повсеместно принятой нормой считается стремление к сбалансированному состоянию бюджета, а соответственно, к безде­фицитному и беспрофицитному состоянию бюджетных финансов.

Дефицит бюджета приводит ко многим негативным последстви­ям. Основным и наиболее часто встречающимся последствием бюд­жетного дефицита является инфляция. Причиной возникновения инфляционных процессов вследствие бюджетного дефицита явля­ется стремление государства покрыть дефицит финансов. Данное стремление чаще всего выражается в получении дохода от дополни­тельной эмиссии денежных средств. Эмиссия денежных средств, не обеспеченная ростом экономики, приводит к перенасыщению рын­ка денежными знаками и раскручивает инфляционный механизм, усиливая тем самым дефицит бюджета. Таким образом, получается замкнутый круг, и государству стоит больших усилий преодолеть инфляцию, вызванную непродуманной ликвидацией бюджетного дефицита.

Кроме того, большинство развитых государств в настоящее время функционирует в условиях приемлемого уровня постоянно присут­ствующей инфляции.

Существуют и другие негативные последствия дефицита государственного бюджета. Например, снижение уровня жизни, которое происходит в результате того, что при дефиците бюджета увеличи­вается объем средств на финансирование государственных расходов и уменьшается объем ресурсов, идущих на инвестирование эконо­мики. Это приводит к снижению потенциальных возможностей экономики.

Из всего вышесказанного можно понять, что бюджетный дефи­цит является не всегда отрицательным явлением. При определенных условиях он не приводит к негативным последствиям. Например, в условиях кризиса экономики, когда необходимо стимулировать про­изводство. Кроме того, небольшой уровень бюджетного дефицита также не приносит заметных негативных изменений в экономике государства. Большинство государств считает небольшой уровень бюджетного дефицита неопасным и не стремится как-либо изменить ситуацию. Тем не менее, если уровень бюджетного дефицита превы­шает определенную норму, данным процессом начинают заниматься, стремясь понизить уровень дефицита государственных финансов.

Существует два основных способа финансирования дефицита бюджетных ресурсов, являющиеся не очень «хорошими» с точки зрения влияния на экономику. Первый способ — финансирование бюджетного дефицита за счет государственных займов. При данном методе финансирования бюджетного дефицита государство привле­кает дополнительные финансовые ресурсы на возвратной основе. Кредит может быть как внутренним, так и внешним.

В случае привлечения внутреннего кредита государство собирает денежные средства населения под определенные гарантии возврата. В данном случае сбережения граждан идут не на инвестирование в экономику посредством рынка ценных бумаг, а на финансирование бюджетного дефицита. В результате экономика теряет определен­ную долю вложений, которые могли быть совершены посредством покупки населением ценных бумаг. Кроме того, в данном случае направление вложений определяется не рыночными механизмами, а приоритетами государственной политики, что в некотором роде искажает структуру отраслей, которые наиболее динамично разви­ваются. Это происходит потому, что вложения происходят не исходя из прибыльности того или иного направления финансовых вложений, а исходя из тех выгод, которые намерено получить государство или правительство.

Следует отметить, что данное искажение направления вложений на всегда является негативным. Например, рыночный механизм финансовых вложений предполагает финансирование только тех отраслей, которые приносят достаточный уровень прибыли. При подобном подходе отсутствует достаточный уровень финансирова­ния общественно важных отраслей экономики, которые не приносят значительной прибыли в силу своей производственной специфики. Перераспределение средств (даже осуществляемое с помощью госу­дарственного кредита) способствует финансированию тех отраслей экономики, которые не могут быть профинансированы при помо­щи нормального функционирования рыночного механизма. Но в большинстве случаев внутренний кредит государства не приносит положительного эффекта. Кроме того, в случае большого дефицита государственного бюджета государственный заем у населения мо­жет быть достаточно большим, что может привести к невозможности выполнения обязательств, взятых государством в связи с исполь­зованием внутреннего займа. Другими словами, государство может оказаться неспособным выплатить долг своему населению. В этом случае можно говорить и о дополнительном отрицательном послед­ствии внутреннего займа, выраженном в форме возрастающего со­циального напряжения в обществе. Рост социального напряжения связан с тем, что население ожидает выполнения государством сво­их обязательств в форме выплаты процентов по займам и возврата самого кредита. Государство в ряде случаев не может выполнить дан­ных обязательств, и население остается крайне недовольным сло­жившимся положением дел. Рост социального напряжения в обще­стве только дополняет проблему бюджетного дефицита и вызывает дополнительный рост государственных издержек.

Внешний кредит вызывает не только сложности в экономике вну­три страны, но и ряд проблем международного характера. Междуна­родный кредит понижает уровень значимости государства в между­народной политике.

Кроме того, внешние займы обостряют экономические проблемы внутри государства, поскольку международный кредит предостав­ляется обычно на не слишком выгодных для государства-заемшика условиях.

Таким образом, можно заключить, что финансирование дефицита государственного бюджета за счет использования государственного долга связано с рядом весьма серьезных проблем. Используя госу­дарственные займы, государство накапливает свой государственный долг, создавая потенциальную угрозу дефицита государственного бюджета в будущем. Государственный долг осложняет процесс раз­вития экономики и сокращает запас капитала в обществе.

Вторым способом покрытия бюджетного дефицита является фи­ксирование за счет денежной эмиссии. Другими словами, осуществляется тот же заем, только источником кредитных ресурсов является Центральный банк РФ. При необходимости покрытия дефицита бюджета Центральный банк может предложить единствен­ный источник средств — проведение эмиссии. По сути, беспричин­ная эмиссия денежных средств приводит к увеличению денежной массы в обороте. Данное увеличение в свою очередь является при­чиной снижения стоимости денежной единицы и способствует воз­никновению и развитию инфляционного механизма. Другими сло­вами, государство, решая одну проблему — бюджетного дефицита, создает дополнительную — инфляцию со всеми вытекающими из этого последствиями.

Таким образом, оба метода финансирования бюджетного дефици­та не имеют положительных эффектов и порождают дополнитель­ные сложности. Результатом может стать не только возникновение бюджетного дефицита в будущем, но и осложнение социальной ситуации в обществе и непропорциональное развитие экономики. Следовательно, финансирование бюджетного дефицита является проблемой, единое решение которой достаточно сложно. Единствен­но верным способом финансирования дефицита бюджета может служить увеличение доходов государства, произведенное благода­ря общему росту экономики и увеличению доходов всех субъектов хозяйственной деятельности. Данная ситуация может наблюдаться только в условиях общего роста экономики и благоприятного поло­жения экономики данного государства на международных рынках.

 

 

 

 

9.2. Использование профицита и формирование финансового резерва

 

Следует отметить, что не только дефицит бюджета вызывает определенные сложности в экономике страны, но и профицит не яв­ляется идеальным состоянием бюджета. Профицит бюджета приво­дит к формированию определенных излишков в бюджете. Другими словами, профицит возникает при условии, что доходы государства значительно превысили его расходы. Данное положение может воз­никнуть по различным причинам, как внешним, так и внутренним. Следует отметить, что возникновение бюджетного профицита в наличий стране было связано не столько с развитием экономики, сколько с внешними причинами. Основной причиной появления профицита государственного бюджета стал рост цен на различные виды энерго­носителей (в том числе и на нефть) на мировых рынках. Рост цен на нефть привел к профициту государственного бюджета в 207,4 млн руб. в 2000 г., что составило 2,9% от ВВП. Следует отметить, что это первый год с профицитом государственного бюджета после 90-х гг XX в., в течение которых наблюдался только дефицит.

Таким образом, мировые изменения цен на некоторые виды това­ров и услуг могут дать стране дополнительную прибыль, исходя из которой образуется бюджетный профицит.

Самой желательной причиной возникновения профицита бюдже­та является экономический рост, вследствие которого происходит активизация хозяйственной деятельности, увеличение объемов продаж и, следовательно, рост доходов всех субъектов экономики. Рост доходов предприятия и населения приводит к увеличению со­бираемости налогов, а улучшение работы государственных унитар­ных предприятий приносит чистый доход. Все это в совокупности приводит к увеличению доходов государственного бюджета. Если данный экономический рост не был заранее спрогнозирован, то про­исходит возникновение профицита, поскольку реальные доходы государства превышают запланированные расходы. Все остальные причины возникновения профицита бюджета страны приводят к недолговременной тенденции существования данного профицита, поскольку конъюнктура рынка быстро меняется и дополнительные доходы, полученные данным способом, быстро истощаются.

Процесс использования профицита бюджета является сложным, поскольку сложен вопрос направления дополнительных средств. Обычно государство использует профицит для создания финансово­го резерва на случай непредвиденных расходов, которые могут воз­никнуть, или на покрытие заранее известных расходов. Например, если точно известно, что в ближайшее время государство вынужде­но будет понести большие расходы, то оно при наличии профицита бюджета склонно формировать резерв, который пойдет на финанси­рование данных выплат, уменьшая тем самым нагрузку на бюджет будущих лет. Так, наша страна знала о необходимости выплачивать долг. Кроме того, было известно, что основная масса выплат придет­ся на 2003 г. Таким образом, на бюджет 2003 г. возлагался слишком большой груз, связанный с финансированием государственного дол­га. Профицит бюджетов прошлых лет позволил создать определен­ные финансовые накопления, которые значительно облегчили бремя финансовых расходов государственного бюджета 2003 г.

Кроме того, формирование резервных фондов позволяет финан­сировать непредвиденные расходы государства, возникающие вслед­ствие каких-либо происшествий, Эти происшествия могут быть как техногенного, так и природного происхождения. Различные природ­ные катастрофы или резкие изменения природных условий, проис­ходящие в последнее время, приносят большой ущерб хозяйствую­щим субъектам. Ликвидация последствий природных катаклизмов возлагается на государство. Естественно, что при внезапном возник­новении наводнения нельзя говорить о средствах бюджета, которые были запланированы на ликвидацию последствий, поскольку дан­ное событие невозможно предсказать. Тем более не поддается пред­сказанию ущерб, который будет нанесен тем или иным событием, а следовательно, невозможно и предусмотреть данные расходы в бюджете.

Формирование финансовых резервов за счет профицитов бюдже­тов значительно облегчило бы ликвидацию негативных последствий природных катастроф. Кроме того, человек в результате своей дея­тельности создал значительную базу потенциально опасных произ­водств. В любой момент может произойти локальная или глобальная катастрофа, наносящая ущерб природе и среде жизнедеятельности человека. Данные катастрофы также не поддаются планированию и потому не могут быть статьей бюджетов, но финансирование их лик­видации необходимо производить быстро и полноценно. Примером таких катастроф могут служить всевозможные аварии на промыш­ленных предприятиях, в результате которых нефть, отравляющие вещества и другие компоненты производства попадают в природу, нанося значительный ущерб экологии, здоровью людей, а иногда и вызывая их гибель.

Финансирование процесса ликвидации негативных последствий данных катастроф также может производиться из фондов финансо­вых резервов, формируемых в годы бюджетного профицита. Следует заметить, что иногда катастрофы требуют не только моментального финансирования ликвидации последствий, но и приводят к регу­лярным расходам, которые проще включить в бюджет страны, чем постоянно искать источник финансирования. Примером такой ка­тастрофы может служить авария на Чернобыльской АЭС. Результа­том данной катастрофы с финансовой точки зрения стали огромные Затраты на ликвидацию самой аварии, регулярное финансирование ликвидации последствий аварии и постоянные расходы на выплаты пострадавшим и необходимое лечение населения. Таким образом, данные расходы включены в бюджеты многих лет после аварии еще долгое время будут существовать, поскольку последствия дан ной аварии являются тяжелыми не только на момент самой ката строфы, но и проявляют себя спустя многие годы. Кроме того, чернобыльская катастрофа вызвала расходы не одного бюджета одного государства, а отразилась на финансовых расходах многих стран, по­скольку имела большую зону негативного влияния. И сегодня расхо­ды по ликвидации последствий несут на себе бюджеты нескольких стран, чьи граждане и природа пострадали в результате аварии.

Техногенные и природные катастрофы требуют немедленного вмешательства и финансирования ликвидации последствий, что проще всего произвести, используя финансовые резервы, созданные в годы бюджетного профицита.

Таким образом, бюджетный профицит является средством соз­дания финансовых резервов на случай чрезвычайных происше­ствий. Кроме того, профицит может снижать нагрузку на бюджет, связанную с выплатой государственного долга. И хотя профицит представляет собой упущенные инвестиции, он намного выгоднее бюджетного дефицита и является более желательным состоянием бюджета. С 2004 г., согласно Федеральному закону, сумма профи­цита направляется в Стабилизационный фонд.

 

9.3. Бюджетный секвестр: теория и практика применения. Защищенные статьи бюджета

 

Рассмотрим проблему бюджетного дефицита. Сам процесс при­нятия бюджета сопряжен со многими трудностями. Одной из таких проблем является затруднение в точном установлении уровня дохо­дов государства, который будет наблюдаться в планируемый пери­од. Это связано с тем, что в государстве зачастую не сформированы четкие нормы налогообложения или нет возможности предсказать цены на определенные виды продукции. Все эти факторы приводят к росту дефицита бюджета. Дефицит бюджета вызывает в свою оче­редь невозможность финансирования всех тех программ, которые планировались к выполнению. Кроме того, существует проблема невыполнения бюджета.

Суть заключается в создании условий, в которых уровень доходов, реально полученных государством, является меньшим, чем планиро­валось в бюджете. Это может произойти в результате многих при­чин. Например, государство может не собрать то количество налогов, которое планировалось. В результате складывается ситуация, когда уже  принятый бюджет не может быть выполнен в соответствии с тем планом, который был принят при его обсуждении. Другими словами, существует нехватка средств для выполнения полноценного финан­сирования всех запланированных статей бюджета. Данная проблема существовала всегда и на всех уровнях бюджетной системы.

Исполнение бюджета контролируют финансовые органы госу­дарства. Обычно устанавливается определенный уровень дефицита бюджета- В случаях превышения выбранного предельного уровня бюджетного дефицита одновременно с понижением уровня соби­раемости налогов (или другим видом уменьшения доходных статей бюджета) выбирается особый порядок дальнейших действий. Речь идет о введении в действие механизма бюджетного секвестрирования. Механизм бюджетного секвестрирования вводят в действие с целью снижения расходов пропорционально уменьшившимся до­ходам для того, чтобы бюджет был выполнен, несмотря на меньшее количество доходов у государства.

Секвестрирование бюджета представляет собой равномерное сни­жение расходов в соответствии с уже уменьшившимися доходами бюджета.

Другими словами, секвестр означает уменьшение расходов на 5, 10, 15% и так далее по всем статьям бюджетных расходов в соот­ветствии с уровнем, на который произошло уменьшение доходов бюджета. Секвестру подлежат все статьи бюджета, кроме так назы­ваемых защищенных статей. Система защищенности статей бюдже­та от секвестрирования призвана оградить от сокращения те статьи бюджета, которые являются стратегически важными. Уменьшение финансирования данных статей по сравнению с первоначально пла­нируемым уровнем может привести к непоправимым (или трудно поправимым) последствиям как для экономики страны, так и для политической и социальной стабильности общества. Таким образом, обычно секвестрированию не подлежат расходы на заработную пла­ту, медикаменты, дотации животноводству.

Чтобы выяснить необходимость существования защищенных от секвестра статей, необходимо обратиться к причине возникновения защищенных статей бюджета.

Первый бюджет нашего государства именовался «Правилом со­ставления смет по росписи доходов и расходов». Согласно данному Документу все доходы и расходы государства являлись государ­ственной тайной. Только после того, как данное положение было признано неправильным, начались работы над бюджетом. Перво­начально Государственная Дума обсуждала только определенные статьи расходов и доходов. Все остальные статьи государственно­го бюджета формировались без учета пожеланий Государственной Думы. Таким образом, определенная часть доходов и расходов бюд­жета контролировалась только государством. При возникновении устойчивого бюджетного дефицита или просто резкого снижения уровня выполнения доходной части бюджета можно было говорить о возникновении серьезных проблем с финансированием программ, предусмотренных расходной частью бюджета. В таких ситуациях го­сударство зачастую собирало оставшиеся в его распоряжении фи­нансовые ресурсы и производило финансирование тех статей бюд­жета, в которых было заинтересовано.

В результате часто финансировались далеко не те статьи расхо­дов, которые были нужны государству. Данное положение зачастую приводило к серьезным последствиям для всего общества.

Предположим, что государство произвело сокращение расходов, запланированных на финансирование программ по поддержке какой-либо отрасли экономики, нуждающейся в данном финансировании, например сельского хозяйства. Допустим, государство планировало определенные расходы по финансированию программ, связанных с поддержкой предприятий, занимающихся переработкой урожая. Если будет произведен процесс секвестрирования по отношению к данной статье расходов, то государство не сможет выполнить взя­тые на себя обязательства по финансированию данной программы. В результате предприятия, занимающиеся переработкой урожая, останутся без определенной доли финансовых ресурсов, на кото­рую данные предприятия тем не менее рассчитывали. Итогом всего вышеописанного может стать невозможность полного выполнения функций по переработке урожая. Таким образом, важный для всего государства процесс может быть не выполнен из-за произведенного секвестрирования расходов бюджета.

Другой пример поможет понять причины возникновения полити­ческих и социальных обострений в обществе из-за секвестрирования определенных статей расходов государственного бюджета. Предпо­ложим, государство произвело секвестрирование расходных статей бюджета, предназначавшихся на выплату заработной платы работ­никам бюджетной сферы. В результате выплаты заработной платы  должны быть либо уменьшены, либо задержаны. И в том и в другом случае работник не получает плату за свой труд и, следовательно, не имеет возможности возобновлять свой трудовой потенциал, ис­траченный за рабочий день. В результате снижается производитель­ность труда в данной сфере экономики.

Следует отметить, что к бюджетной сфере относятся в основном общественно важные организации, такие как организации сферы образования, здравоохранения, милиции и т. д. Таким образом, сни­жение производительности труда в данных отраслях и понижение стимула к труду у работников приводит к снижению качества произ­водимой данными работниками услуги, которая носит общественно важный характер. В результате возрастает социальное напряжение в обществе, поскольку общество остается недовольным уровнем благ, предоставляемых данными организациями. Кроме того, дея­тельность данных организаций отражается и на будущем состоянии общества, а следовательно, и на будущем состоянии всей экономики. Так, здравоохранение отвечает за наличие здоровой рабочей силы как в будущем, так и в настоящем. Сфера образования является источником не только квалифицированных рабочих кадров, столь необходимых в современных условиях производства, но и отвечает за будущее состояние науки и техники, а соответственно и за бу­дущие инновации. Таким образом, секвестрирование данных статей расходов государственного бюджета приводит к слишком тяжелым последствиям и вызывает в дальнейшем еще куда более значимые затраты на преодоление негативных последствий, возникших в ре­зультате проведенного секвестрирования расходов. Следовательно, государство не может позволить себе снижать свои расходы за счет Данных статей бюджета. Таким образом, государство пришло к выво­ду о необходимости защиты данных статей расходов государствен­ного бюджета от возможного процесса секвестрирования.

Следует обратить внимание на то, что практика часто отличается от теории. В теории государство никогда не должно прибегать к секвестрированию защищенных статей, поскольку это является невы­годным и создает излишние проблемы для государства и общества. На практике же все происходит не совсем так. Это связано с так называемым человеческим фактором.

Отдельный человек редко заботится о пользе государства в целом и часто замечает только определенный круг вопросов и проблем, касающихся лично его. Следует отметить, что конкретные решения  в государственных органах, в том числе и по процессу финансирования той или иной программы, принимают конкретные люди. В результате зачастую используются финансовые средства, предназначенные для защищенных статей. Особенно широко практика применения секвестра по защищенным статьям бюджета проводит­ся в регионах. Это связано с тем, что контроль на государственном уровне проводится более широко и секвестр защищенных статей был бы сразу же замечен. В регионах же бывает, что бюджет состав­лен с заранее неверными источниками и объемами доходных статей. В результате региональные власти чаще федеральных вынуждены прибегать к секвестрированию бюджета. С целью обеспечить полно­ценное финансирование отраслей, которые пользуются особой бла­госклонностью местных властей, применяется изъятие средств из защищенных статей бюджета. Кроме того, средства, выделенные на финансирование определенных программ, часто используются не по назначению. В результате в регионах часто наблюдаются невыплата заработной платы, уменьшение уровня финансирования здравоох­ранения и т.д.

Итак, секвестрирование бюджета — это процесс приведения в соответствие расходов и уже собранных доходов. Применение за­щищенных статей бюджета позволяет ограничить возможность секвестрирования тех статей бюджета, которые являются наиболее важными. Ограничение объемов секвестрирования бюджета рамка­ми защищенных статей позволяет избежать ухудшения финансово­го, социального и политического положения в государстве. Процесс секвестрирования становится необходимым в случае несоответствия уровня фактически собранных доходов запланированному. Данное положение может наблюдаться при плохом планировании бюдже­та или в непредвиденных ситуациях, уменьшивших объем доходов бюджета.

 

Глава 10. Межбюджетные отношения

 

10.1. Содержание межбюджетных отношений

 

Межбюджетные отношения (перераспределение финансовых ре­сурсов) — это объективно обусловленная система оказания финан­совой помощи региональным и местным органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточны­ми средствами для осуществления своих полномочий.

Более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключа­ется в их понимании как системно организованных денежных по­токов и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фон­дов и грантов. В этом случае, во-первых, в систему субъектов меж­бюджетных отношений вовлекаются члены общества (физические лица) — получатели грантов (бюджетных пособий); во-вторых, важ­ное значение приобретает проблема финансовых кругооборотов (их направленность, организация, регулирование, устойчивость, вос­производимость); в-третьих, становится первостепенной проблема потенциалов бюджетных фондов, формируемых и распределяемых посредством системы межбюджетных отношений. Органы власти (федеральные, региональные и местные) при правильной трактов­ке сущности межбюджетных отношений выступают лишь как по­средники между государством и членами общества (физическими лицами, гражданами) по финансовому (бюджетному) обеспечению предоставления социальных (общественных) благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства.

Межбюджетные трансферты в Российской Федерации в настоя­щее время предоставляются в форме:

•   финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Феде­рации, в том числе дотаций из Федерального фонда финансовой Поддержки субъектов Российской Федерации и иных дотаций и субсидий;

•   субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из Фе­дерального фонда компенсаций и иных субвенций;

•   финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных об­разований;

•   иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;

•   бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Феде­рации.

Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях российской экономики имеет два аспекта. С одной сто­роны, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. С другой — о фи­нансовых отношениях между органами государственного управле­ния (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления.

Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., соз­дала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Российской Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе, однако процесс реформирования оказался незавершенным. Такие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспече­ние собственными доходными источниками реализации этих полно­мочий каждым уровнем бюджетной системы и другие, вообще оста­вались за рамками реформирования.

Главной ошибкой этого этапа было то, что вся проблема сводилась только к разработке формализованных методов оказания финансо­вой помощи субъектам Федерации. Тем не менее есть и положи­тельные результаты этого этапа — прежде всего это тот факт, что в России сформирована достаточно разумная система распределения трансфертов — формализованная и достаточно объективная.

Однако остались и нерешенные проблемы. Во-первых, это про­блема диспропорций в соотношении доходов и расходов при первич­ном распределении бюджетных ресурсов по вертикали бюджетной системы. По существу, это проблема разбалансировки бюджетной системы по вертикали, и она обостряется год от года.

Совершенно очевидно, что главная тенденция развития бюджет­ного федерализма в России сегодня выражается во все большей кон­центрации налоговых доходов на федеральном уровне при одновре­менном сбросе все большего объема социально значимых и других расходных полномочий на уровень субъектов Российской Федера­ции, что, по существу, означает не что иное, как сброс бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. Таким образом, на протяжении  нескольких последних лет активно формируются «налоговые ножницы», характеризующие процесс перекачки налогового потен­циала страны в федеральный бюджет. Причем интенсивность этого процесса настолько велика, что становится угрожающей для бюд­жетной системы в целом.

Эти проблемы должны решаться на фоне действия принципа «со­ответствия доходных полномочий расходной компетенции каждого уровня бюджетной системы.

Во-вторых, это возрастание неравномерности бюджетной обеспе­ченности регионов, несмотря на использование рычагов бюджетного выравнивания (это, по сути, есть не что иное, как разбалансировка бюджетной системы по горизонтали).

Характерно, что по уровню децентрализации бюджетных ресур­сов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные и особенно местные бюджеты перегру­жены обязательствами, возложенными на них федеральным зако­нодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты» — заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы). Основная часть налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных же «сверху» доходных источников.

Пассивная позиция государства в отношении экономического раз­вития регионов уже совершенно определенным образом проявилась в увеличении многократного разрыва между регионами по уровню доходов населения и экономического развития.

Отстающие, проблемные регионы постепенно выпадают из си­стемы межрегионального обмена, что приводит к появлению раз­рывов в рыночном пространстве и усилению дезинтеграционных тенденций. Глубокая дотационность многих региональных бюд­жетов серьезно затрудняет развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации. Но самое опасное, что в погоне за возмож­ными и даже невозможными методами концентрации налоговых ресурсов на федеральном уровне создаются искусственно дотаци­онные регионы.

Возникает вопрос: какова должна быть степень централизации бюджетных средств в федеративном государстве, чтобы она де входила в противоречие с принципами бюджетного федерализма? Проработка этой проблемы должна проводиться на базе конкрет­ных расчетов и анализа движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы и по каждому субъекту Российской Федерации Для этого необходимо:

1) провести комплексную оценку социально-экономического раз­вития регионов Российской Федерации;

2) осуществить количественный анализ основных факторов, по­влиявших на усиление неравномерности бюджетной обеспеченно­сти по каждому региону.

При этом необходимо рассматривать всю систему межбюджет­ного регулирования, а не только механизмы финансовой помощи регионам из федерального бюджета. И в этой системе львиную долю занимают финансовые потоки, формирующие доходную базу регио­нальных бюджетов.

Конечные цели бюджетной реформы находятся в русле общих целей государственной политики: экономический рост, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективно­сти и ответственности государственной власти.

Их можно рассматривать в системе критериев: экономиче­ская эффективность — бюджетная ответственность — социальная справедливость — политическая консолидация. Применительно к межбюджетным отношениям это означает создание для субнацио­нальных властей долгосрочных институциональных стимулов про­водить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат; управлять общественными финансами от имени и в интересах на­селения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачности и по­дотчетности налогово-бюджетной политики; поддерживать на всей территории страны равный доступ граждан к основным бюджет­ным услугам и социальным гарантиям; достигать общественного согласия по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, создавать условия для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества.

 

10.2. Межбюджетные отношения в России

 

Современный механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством оказания финансовой помо­щи должен быть ориентирован на решение задачи горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм дол­жен быть настроен на корректирование диспропорций в стоимости и потреблении государственных услуг в различных регионах страны. Ибо центральное правительство, обладая гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязано посредством оказания финансовой помощи за счет средств, аккумулированных в федеральном бюджете, устра­нять этот дисбаланс.

Традиционным инструментом регионального развития служат целевые программы. Сейчас их финансирование из года в год со­кращается. В этих условиях, безусловно, оправданны предложения правительства об инвентаризации («селекции») действующих про­грамм, оптимизации их перечня, включении средств государствен­ной поддержки программ в бюджет развития. Однако реализация этих предложений мало что даст без перехода к программному управлению. Нынешняя модель реализации программ, в рамках ко­торой государственные организации выступают лишь в качестве их заказчиков, явно устарела.

Другим инструментом развития должно стать перспективное бюджетное планирование. Необходимость его вытекает из самой природы финансового федерализма, который в отличие от бюджет­ного в принципе не может ограничиваться рамками годового плана (господствовавшего, кстати, и в советской системе).

Не следует забывать, что, несмотря на провозглашенные установ­ки на ориентацию современной финансовой политики российского государства на принципы бюджетного федерализма, ныне действую­щий механизм оказания финансовой помощи реально сформировал­ся на базе жесткого централизма единой бюджетной системы быв­шего СССР, преследовавшего, по существу, одну цель — обеспечить баланс между доходами и расходами по каждому бюджету, т. е. ори­ентированного только на вертикальную сбалансированность бюдже­тов, даже если это балансирование культивировало иждивенчество, подавляло инициативу нижестоящих органов власти к изысканию Дополнительных финансовых ресурсов. Не случайно методология формирования бюджетов была ориентирована на расходы, а не на доходы.

В итоге структурный дисбаланс бюджетной обеспеченности между регионами обозначился настолько рельефно и ощутимо, что попыт­ки сгладить его при помощи трансфертов, по существу, не принес­ли реальных результатов, а ошибки и просчеты в самом механизме трансфертов во многом только усугубили критическую ситуацию.

Переориентация механизма финансовой помощи региональным бюджетам посредством трансфертных платежей в определенной сте­пени характеризует стремление формализовать процесс бюджетного выравнивания. Однако в нынешних условиях механизм трансфер­тов — это лишь одна из форм системы бюджетного выравнивания. Было бы неверным отождествлять его со всей системой оказания финансовой помощи регионам. Тот факт, что сегодня три четверти регионов получают трансферты, — это в значительной степени ре­зультат нерационального распределения доходных источников, ко­торое не соответствует распределению властных бюджетных полно­мочий.

Необходимо отработать единые подходы к организации всех ви­дов финансовой помощи и в максимальной степени реализовать по­тенциал их целенаправленного воздействия на экономику региона.

Это позволит изменить методологию бюджетного выравнивания, понимаемого как совокупность выделяемых регионам с федерально­го уровня средств с целью достижения определенных стандартов в предоставлении и потреблении государственных услуг на всей тер­ритории страны. Соответственно совершенствование механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помо­щи регионам необходимо проводить в целях повышения заинтересо­ванности органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов.

Таким образом, система финансовой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обе­спеченности регионов (муниципалитетов) и доступ граждан вне за­висимости от места их проживания к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном (местном) уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышения эф­фективности бюджетных расходов. Исходя из этого, она должна со­ответствовать следующим основным требованиям:

1) разделение финансовой помощи в зависимости от поставлен­ных целей и механизмов распределения на текущую и инвестицион­ную, а также «выравнивающую» и «стимулирующую»;

2) выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;

3) распределение финансовой помощи должно проводиться по единой методике на основе прозрачных формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами объективных критериев бюджет­ной обеспеченности регионов либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбора;

4) в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использо­ваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах (необходима объективная и прозрачная оценка относитель­ных различий в расходных потребностях в расчете на душу населе­ния или потребителя бюджетных услуг) и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах (необходимы методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики);

5) методики и процедуры распределения финансовой помощи должны быть установлены федеральными законами и принимае­мыми на их основе нормативно-правовыми актами Правительства Российской Федерации;

6) жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объема финансовой помощи конкретным регионам (муниципалитетам) за­коном о соответствующем бюджете (в абсолютных цифрах), огра­ничения на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами (муниципалитетами) законом о бюджете;

7) максимально возможная стабильность (предсказуемость) объ­ема и принципов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам Федерации (муниципальным образованиям) самостоя­тельно прогнозировать для себя основной объем получаемой фи­нансовой поддержки на среднесрочную перспективу;

8) установление на федеральном уровне общих принципов и тре­бований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспе­ченности муниципальных образований.

Трансферты распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, измеренной ве­личиной приведенных к сопоставимым условиям удельных (в рас­чете на душу населения) валовых налоговых ресурсов.

Валовые налоговые ресурсы субъекта Российской Федерации — основанная на объеме и структуре валового регионального продук­та оценка потенциальных налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в прогнозируемом году. Удельные валовые налоговые ресурсы (ВНР) рассчитываются пу­тем умножения прогнозируемого на год среднего уровня налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения на индекс налогового потенциала данного субъекта Феде­рации. Удельные валовые налоговые ресурсы рассчитываются по формуле:

где а — прогнозируемый на год средний уровень налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения;

ИНП1 — индекс налогового потенциала данного субъекта Феде­рации. Индекс налогового потенциала — относительная (по сравне­нию со средним по Российской Федерации уровнем) количествен­ная оценка возможностей экономики региона с учетом ее уровня и структуры развития генерировать налоговые доходы, поступающие в консолидированный бюджет субъекта Федерации.

Индекс налогового потенциала (ИНП) для i-гo субъекта Федера­ции рассчитывается по формуле:

где pi — коэффициент разделения налоговой базы между федераль­ным бюджетом и консолидированным бюджетом субъекта Россий­ской Федерации;

Vi — ВНР надушу населения по данному субъекту Федерации, отнесенный к ВНР на душу населения в среднем по Российской Фе­дерации;

k1i — коэффициент отраслевой структуры ВНР данного субъек­та Федерации;

k2i — коэффициент изменения налоговых условий. При распределении трансфертов учитываются факторы, ведущие к удорожанию бюджетных расходов в субъектах Федерации. Эти факторы оцениваются с помощью индекса бюджетных расходов.

Индекс бюджетных расходов показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном субъекте Федерации с учетом объектив­ных региональных факторов и условий по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем для предоставления одного и того ясе объема бюджетных услуг.

Индекс бюджетных расходов (ИБР) для 1-го субъекта Российской федерации рассчитывается по формуле:

где Ri— суммарные бюджетные расходы субъекта Российской Фе­дерации по учтенному кругу отраслей (направлений, расходных ста­тей);

Nрф - численность населения субъекта Российской Федерации;

Крф — суммарные бюджетные расходы субъектов Российской Федерации по учтенному кругу отраслей (направлений, расходных статей);

Мрф — численность населения Российской Федерации.

Суммарные бюджетные расходы субъектов Российской Феде­рации рассчитываются как сумма нормативных расходов по сле­дующим отраслям: жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и среднее общее образование, дошкольное образование, начальное и среднее профессиональное образование, здравоохранение, фи­зическая культура и спорт, социальное обеспечение и социальная защита населения, культура и искусство, общественный транспорт, правоохранительная деятельность, управление.

Расчет нормативных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по другим социально значимым отраслям (направлениям) проводится по единой методологии ис­ходя из нормативов финансирования данного вида услуг в расчете на одного потребителя в среднем по субъектам Российской Феде­рации.

Средства, передаваемые из одного бюджета в другой (как правило, из вышестоящего бюджета в нижестоящий) на определенные цели или без целевой привязки, являются в России основным источни­ком доходов многих региональных и местных бюджетов. И Россия в этом отношении не уникальна — такую же роль трансферты играют во многих странах как с развивающейся, переходной, так и с разви­той экономикой, причем не только в федеративных государствах, но и в странах с унитарным государственным устройством (табл. 36).

Источники: показатели по всем странам, кроме России, рассчитаны по JMF Government Finance Statistics 2001. JMF, Washington. Показатели по России рассчитаны по данным Министерства финан­сов РФ.

 

В международной практике к бюджетным трансфертам прибегают в разных случаях:

1) в случае, если бюджетная система не сбалансирована по вер­тикали: если расходы децентрализованы более сильно, чем доходы (налоговые трансферты);

2) для выравнивания возможностей регионов предоставления жителям стандартного набора бюджетных услуг (выравнивающие трансферты);

3) для выравнивания обеспеченности жителей разных регионов услугами, для финансирования федеральных мандатов (целевые, в том числе постатейные, трансферты, субвенции);

4) для создания у регионов (муниципальных образований) мате­риальной заинтересованности в проведении политики, отвечающей общегосударственным интересам (зеркальные трансферты);

5) для компенсации нижестоящим бюджетам возросших расходов или потери доходов в тех случаях, когда причиной таких потерь по­служило решение вышестоящего органа власти (компенсации), а также в других случаях.

В официальной российской терминологии понятие «трансферты» далеко не всегда используется в смысле «передачи средств из одного бюджета в другой». Так, в Бюджетном кодексе РФ термин «трансферты» встречается всего четыре раза, и все четыре раза речь идет о трансфертах населению. Там, где идет речь о межбюджетных транс­фертах, в Бюджетном кодексе используется термин «ассигнования другим уровням власти». Так, из форм расходов бюджетов, перечис­ленных в ст. 69 Бюджетного кодекса, к межбюджетным трансфертам относятся:

•   трансферты населению, осуществляемые в форме ассигнований на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправ­ления;

•   ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

•   ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, воз­никших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или умень­шению бюджетных доходов;

•   дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюд­жетной системы Российской Федерации, государственным внебюд­жетным фондам.

Очевидно, что четкой грани между этими четырьмя формами расходов нет. Так, трансферты, передаваемые начиная с 2001 г. ре­гионам из федерального бюджета (из Фонда компенсаций) на вы­плату детских пособий, можно считать:

(1) трансфертами населе­нию, поскольку они предназначены именно для выплат населению;

(2) ассигнованиями на осуществление отдельных государственных полномочий, поскольку выплата детских пособий является государ­ственным полномочием, переданным на субфедеральный уровень;

(3) ассигнованиями на компенсацию дополнительных расходов, по­скольку в связи с передачей государственного полномочия (выпла­ты детских пособий) у регионов возросли расходы;

(4) поскольку эти трансферты носят целевой характер, то согласно терминологии Бюджетного кодекса Российской Федерации они могут считаться субвенциями, а в ряде субъектов Российской Федерации установ­ленные федеральными законами обязательные выплаты населению (детские пособия и др.) производятся не из местных бюджетов, а из бюджетов субъекта Федерации, при этом средства на эти цели предоставляются из федерального бюджета. Очевидно, что транс­ферты населению, осуществляемые в форме ассигнований органам государственной власти субъектов Российской Федерации, также являются одной из допустимых форм расходов федерального бюд­жета, хотя эта форма расходов и не упомянута в ст. 69 Бюджетного кодекса.

В Российской Федерации к этой категории трансфертов относят­ся субвенции регионам на исполнение важнейших социальных за­конов — законов о детях, ветеранах, инвалидах, военнослужащих и некоторых других.

Необходимо создание у регионов стимулов к проведению поли­тики, отвечающей интересам центра. Речь идет о трансфертах, за­нимающих промежуточное положение между целевыми и нецеле­выми; эти трансферты выделяются на определенные цели, но цели сформулированы достаточно широко, так что у регионов остается достаточно много свободы, чтобы выбрать собственные подходы и решения в заданных широких рамках. При этом такие трансферты предоставляются не всем регионам, а только тем, которые согласят­ся выполнить определенные условия. Впрочем, за эти усилия по­лагается обычно настолько привлекательное вознаграждение, что отказавшихся выполнить условия практически не бывает.

Речь идет о так называемых зеркальных грантах, или о транс­фертах, предоставляемых регионам на условиях софинансирования каких-либо проектов. Термин «на условиях софинансирования» на­поминает термин «на долевой основе» — так сказано в Бюджетном кодексе Российской Федерации о субсидиях — целевых трансфер­тах, предоставляемых на долевой основе. Однако никаких указаний о том, что такое «на долевой основе», Бюджетный кодекс не содер­жит, а на практике термин «субсидия» используется в тех случаях, когда передаваемого трансферта заведомо не хватает для покрытия необходимых расходов.

Условия получения зеркальных грантов обычно формулируются так: на каждый доллар, израсходованный регионом на определен­ную, заранее оговоренную цель, федеральный бюджет добавляет такую же сумму или сумму, взятую с некоторым коэффициентом (заранее оговариваемым). При этом все средства, переданные в фор­ме зеркального гранта, должны быть израсходованы на ту же цель. Экономический эффект от предоставления подобных трансфертов заключается в том, что для региона становится «дешевле» решать определенные задачи.

Например, зеркальные гранты часто выделяются на поддержку школьного образования. Если регион решит вложить свои средства  в строительство школы, то достаточно израсходовать на эти цели только половину требуемой суммы, и федеральное правительство доплатит вторую половину. Школа, таким образом, обойдется ре­гиону вдвое дешевле, чем без трансферта.

Недостатком таких трансфертов является то, что они делают не­которые виды расходов для регионов более дешевыми, а следова­тельно, более привлекательными, чем другие, что может приводить к различным перекосам, связанным с потерей ценовых ориентиров, и снижению эффективности бюджетных расходов. Допустим, что зер­кальные гранты (доплата из федерального бюджета производится в отношении 1:1) предоставляются регионам, решившим построить новые школьные здания. Такое строительство обойдется регионам-участникам вдвое дешевле, чем обычно, хотя для всей бюджетной системы в целом стоимость строительства останется прежней. Для некоторых регионов при этом строительство новой школы может стать более привлекательным вложением средств, чем просто про­ведение очередного ремонта или покупка новых учебных пособий, хотя с точки зрения эффективности образования покупка новых учебных пособий или школьного оборудования могла быть важнее строительства нового здания.

В России зеркальные фанты пока не используются, хотя ситуа­ции, порождающие подобные ложные стимулы, возникают доста­точно часто. Речь идет о достаточно распространенной практике со финансирования бюджетных функций, когда, например, расходы на содержание школ финансируются из местных бюджетов, а зара­ботная плата учителям — из регионального. Фактически возникает ситуация, подобная той, что была описана выше: услуги учителей для местных бюджетов оказываются бесплатными или почти бес­платными, поэтому возможно «перепотребление» этого фактора — отказ от укрупнения школ, отказ от перехода на новые технологии школьного образования и так далее в пользу сохранения имеющейся численности учителей, хотя, возможно, в ущерб качеству образо­вания.

Все это показывает, насколько трудно бывает выстроить условия зеркального гранта таким образом, чтобы у регионов не возникало ложных стимулов. Кроме того, практика стран, где накоплен боль­шой опыт применения зеркальных грантов, показывает, что в ряде случаев бывает трудно организовать проверку исполнения региона­ми условий, и, следовательно, нет никаких гарантий, что подобный трансферт действительно стимулирует регионы следовать федеральным задачам. Тем не менее, несмотря на все трудности, именно целевые зеркальные гранты получили наибольшее распространение в мире, и, по-видимому, в самом ближайшем будущем опыт их при­менения появится и у России.

Среди других ситуаций, когда возникает необходимость в меж­бюджетных трансфертах или когда они используются, отметим компенсацию расходов региональных бюджетов, авансировавших свои средства на выполнение федеральных мандатов. В российской бюджетной практике подобные компенсации иногда проводятся в форме взаимных зачетов. Примерами могут служить компенсации расходов регионов на финансирование детских пособий, расходов на приобретение жилья для некоторых категорий государственных служащих и т. д. В западной практике трансферты в виде компенса­ции также достаточно широко распространены.

При определении объема фонда выравнивающих трансфертов в виде конкретной суммы обычно исходят из баланса политических интересов. Среди прочих соображений необходимо принимать во внимание нежелательность чрезмерного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, равно как и чрезмерной дифференциации. Что именно следует понимать под «чрезмерной дифференциацией», будет, по-видимому, зависеть от исторического опыта и традиций конкретной страны. При определении конкретной суммы фонда це­левых трансфертов обычно исходят из потребностей в финансиро­вании тех или иных федеральных мандатов или иных целевых ста­тей. Чем шире сформулирована цель, на которую предоставляются трансферты, тем менее жесткими могут быть требования к общему объему фонда трансфертов.

 

 

Глава 11. Бюджетный процесс

 

11.1. Содержание и экономическая основа бюджетного процесса

 

Бюджетный процесс — это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса, которая заклю­чается в составлении и рассмотрении проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждении и исполнении бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также в контроле за их исполнением.

Этапы бюджетной деятельности:

1) составление проектов бюджетов;

2) рассмотрение и утверждение бюджетов;

3) исполнение бюджетов;

4)  составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверж­дение.

К основным задачам бюджетного процесса относятся: выявление материальных и финансовых резервов государства; максимально приближенный к реальности расчет доходов и расходов бюджетов; обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов; согласо­вание бюджетов с реализуемой экономической программой, а также осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределе­ния источников доходов между бюджетами разного уровня, отрас­лями хозяйства, экономическими регионами и др.

Участниками бюджетного процесса являются:

1)  Президент Российской Федерации;

2) органы законодательной (представительной) власти;

3)  органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые орга­ны, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие упол­номоченные органы);

4) органы денежно-кредитного регулирования;

5) органы государственного и муниципального финансового кон­троля;

6) государственные внебюджетные фонды;

7) главные распорядители и распорядители бюджетных средств-

8) иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов Рф возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;

9)  бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов.

Представительные органы власти рассматривают и утверждают проекты бюджетов и отчетов об их исполнении. Исполнительные органы власти осуществляют сводное финансовое планирование, со­ставление проектов бюджетов, внесение проектов бюджетов на рас­смотрение представительных органов власти, исполнение бюджетов, анализ и контроль над исполнением бюджетов.

Центральный банк РФ совместно с Правительством России раз­рабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики государства, обслуживает денежные счета Казначейства Российской Федерации, счета государственных целевых внебюджетных фондов, счета терри­ториальных бюджетов.

Главный распорядитель бюджетных средств — это орган испол­нительной власти. Он является первым прямым получателем бюд­жетных средств, имеющим право распределять средства между рас­порядителями и получателями бюджетных средств. В его функции входит распределение бюджетных расходов по распорядителям бюд­жетных средств и бюджетополучателям, а также утверждение сметы доходов и расходов и осуществление контроля за рациональным, це­левым использованием бюджетополучателем бюджетных средств.

Распорядителем бюджетных средств является орган исполни­тельной власти, распределяющий средства между бюджетополуча­телями, он доводит до них уведомления о бюджетных ассигновани­ях, утверждает сметы доходов и расходов и контролирует целевое использование ими бюджетных средств.

Бюджетополучатель, или бюджетное учреждение, — это органи­зация, созданная органом исполнительной власти для осуществле­ния функций некоммерческого характера (управление, оборона, социально-культурные мероприятия и др.). Финансируется, как правило, в сметном порядке из бюджета или внебюджетных фон­дов. Что касается контрольно-счетных органов, таких как Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, то они осуществляют контроль над исполнением соответствующих бюдже­тов и внебюджетных фондов и проводят внешний аудит отчетов об исполнении бюджетов и внебюджетных фондов.

 

11.2. Реформирование бюджетного процесса

 

Несмотря на осуществленные в последние годы мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса, в нем имелся главный недостаток — отсутствие механизма обеспечения результативности использования бюджетных средств. Этот недостаток выразился:

1) в разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюд­жетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигно­ваний, выделяемых главными распорядителями, распорядителям и получателям бюджетных средств, т. е. администраторам бюджетных средств;

2)  предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой фор­мализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами госу­дарственной политики;

3) отсутствии четких формулировок целей и конечных результа­тов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

4)  ограниченности полномочий и, следовательно, ответственно­сти администраторов бюджетных средств при формировании и ис­полнении бюджета;

5)  преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и мето­дологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обосно­ванности планирования и результатов использования бюджетных средств;

6)  отсутствии системы оценки финансового результата деятель­ности органов власти разных уровней и закрепления за определен­ными органами государственной власти и органами местного са­моуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

7) затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета представительными органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной поли­тики и их реализации;

8) нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между представительными и исполнительными органами власти.

Все это ограничивает возможности и стимулы повышения эффек­тивности управления общественными финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения вы­деленных им ассигнований на достижение конечных значимых и измеримых результатов.

Для изменения сложившейся ситуации Министерство финансов РФ подготовило, а Правительство РФ постановлением от 22 мая 2004 г. № 249 одобрило «Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах».

Главной задачей реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления общественными финансами в соответствии с приори­тетам государственной политики.

Одна из задач этой реформы заключается в смещении акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (за­тратами) на управление результатами путем повышения ответствен­ности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Учитывая необходимость перехода к управлению результатами, бюджет должен формироваться исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям (услугам, видам дея­тельности), при их планировании главное внимание необходимо уделять обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность ад­министраторов бюджетных средств. При этом устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, фор­мируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования ко­торых осуществляется администраторами бюджетных средств, соз­даются стимулы для оптимизации использования ресурсов. Прио­ритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Основой новой организации бюджетного процесса должна стать модель бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть — распреде­ление бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными, программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных ре­зультатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочны­ми приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Эта модель предполагает также создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов, переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изме­нения объема и структуры ассигнований и повышением предска­зуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.

Реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:

1) реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

2) выделение бюджетов действующих и принимаемых обяза­тельств;

3) совершенствование среднесрочного  финансового планиро­вания;

4)  совершенствование    и    расширение    сферы    применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

5) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюд­жета.

В рамках первого направления предусматривается приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функ­ций федеральных органов исполнительной власти в рамках админи­стративной реформы, а также введение интегрированного с бюджет­ной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, до­ступных для администраторов бюджетных средств, в рамках при­нятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной по­литики.

 Четвертое направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюд­жетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориенти­рованному на достижение конечных общественно значимых и из­меримых результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требования­ми и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориен­тированного на результаты.

Бюджеты действующих и принимаемых расходных обязательств, В соответствии с бюджетной реформой в практику бюджетного про­цесса вводятся новые понятия: «расходные обязательства», «реестр расходных обязательств», «действующие расходные обязательства» и «принимаемые расходные обязательства».

Расходные обязательства — это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обя­занности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юриди­ческим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления средства соответствующего бюджета.

Реестр расходных обязательств — свод указанных законов, нор­мативных правовых актов и договоров, соглашений и (или) их от­дельных положений, который должны вести органы исполнитель­ной власти каждого уровня.

При формировании бюджета расходные обязательства разделя­ются на действующие и принимаемые, что позволяет:

•   существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действую­щих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;

•   поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, по­скольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их со­кращения или отмены;

• удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюд­жетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнози­рования объема действующих обязательств (в том числе с их рас­пределением между администраторами бюджетных средств); ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюд­жетных программ.

Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ас­сигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Россий­ской Федерации, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами.

К действующим обязательствам, в частности, относятся:

1) трансферты населению, установленные нормативными право­выми актами Российской Федерации (субъектов Российской Феде­рации, муниципальных образований);

2) обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством Рос­сийской Федерации;

3) обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных це­левых программ Российской Федерации (субъекта Российской Фе­дерации, муниципального образования), а также адресной инвести­ционной программы Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования);

4) погашение и (или) обслуживание государственного (муници­пального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств;

5) обязательства, вытекающие их договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый период;

6) средства, подлежащие перечислению в соответствии с зако­нодательством Российской Федерации либо сложившимися прин­ципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ас­сигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде Расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Россий­ской Федерации, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.

К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:

1) увеличение действующих или введение новых видов трансфер­тов населению;

2) увеличение заработной платы, денежного довольствия;

3) досрочное  погашение  государственного  (муниципального) долга;

4) предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законодатель­ства Российской Федерации);

5) увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ;

6) новые бюджетные инвестиции;

7) предоставление бюджетных кредитов.

Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов уста­навливаются органами исполнительной власти соответствующего уровня.

Основным принципом бюджетного планирования становит­ся гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результата­ми государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств, которое может об­разоваться за счет:

•   сокращения части действующих обязательств (путем внесения изменений в законодательство, отмены ранее принятых решений, пересмотра действующих программ в отношении непринятых обя­зательств, реструктуризации бюджетного сектора и т. п.);

•   применения консервативных (например, ниже уровня инфля­ции) методов корректировки действующих обязательств в зависи­мости от условий планируемого периода;

•   опережающего по сравнению с прогнозируемым объемом дей­ствующих обязательств роста бюджетных доходов (для региональ­ных и местных бюджетов прежде всего налоговых и неналоговых доходов).

Исходя из этого, объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источников покрытия дефицита соответствующего бюджета при консервативном сценарии социально-экономического прогноза на соответствующий год, условия (внешние параметры) формирования которого должны быть определены нормативными правовыми актами соответствую­щих органов власти. В случае невыполнения указанного условия действующие обязательства подлежат сокращению.

Соответственно объем бюджета принимаемых обязательств определяется разницей между доходами бюджета и сальдо источ­ников финансирования дефицита при консервативном сценарии социально-экономического прогноза, с одной стороны, и объемом бюджета действующих обязательств — с другой. Формирование конкретных направлений использования средств бюджета прини­маемых обязательств осуществляется в соответствии с приоритета­ми бюджетной политики на основе оценки их эффективности. При этом раздельно рассматриваются и планируются:

1) мероприятия, требующие выделения ассигнований только в очередном финансовом году, в том числе:

•   приводящие к сокращению действующих обязательств после­дующих лет (досрочное погашение государственного или муници­пального долга, реорганизация, передача бюджетных учреждений на соответствующий уровень бюджетной системы, сокращение штата работников и т. д.);

•   не включаемые в состав действующих обязательств последу­ющих лет (реализация краткосрочных, не выходящих за пределы финансового года программ и проектов, выплаты единовременных/ разовых надбавок к заработной плате, пособиям и т. д.);

2) мероприятия, включаемые с очередного финансового года в со­став действующих обязательств или приводящие к увеличению объ­ема действующих обязательств последующих лет (увеличение раз­мера трансфертов населению, заработной платы государственным или муниципальным служащим, работникам бюджетных учрежде­ний, создание новых бюджетных учреждений, принятие новых бюд­жетных программ, нормативных правовых актов, устанавливающих новые расходные обязательства и т. д.).

Пропорции распределения средств между указанными мероприя­тиями определяются в рамках бюджетного процесса исходя из стра­тегических приоритетов государственной политики и обеспечения сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе.

Одним из ключевых элементов реформы бюджетного процесса является распределение основной части средств бюджета прини­маемых обязательств только между действующими и (или) вновь принимаемыми бюджетными программами с учетом оценок их ре­зультативности (включая программы, обеспечивающие реализацию вновь принимаемых нормативных правовых актов). Такой подход создаст для субъектов бюджетного планирования стимулы пред­ставлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ и приведет к поэтапному формированию системы мониторинга эф­фективности их деятельности, что будет способствовать общему повышению результативности бюджетных расходов.

В ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и принимаемых обязательств труднореализуемо, поскольку от­сутствует прозрачная методология определения и корректировки (пересчета) объема действующих обязательств при том, что даже по общим оценкам он существенно превышает прогнозируемые ре­сурсы бюджетов всех уровней, требуя принятия ежегодно мер по оптимизации и реструктуризации финансируемых расходов. В то же время на аналитическом уровне такое разделение частично уже осуществляется и требует лишь более четкого отражения в обосно­ваниях среднесрочного финансового плана и бюджета.

 

11.3. Формирование и утверждение федерального бюджета

 

Составлению проектов бюджетов предшествует длительный про­цесс. Он связан с разработкой прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отрас­лей экономики, а также с подготовкой сводных финансовых балан­сов, на основании которых органы исполнительной власти проводят разработку проектов бюджетов. Проекты бюджетов составляются на основе нормативов финансовых затрат на предоставление госу­дарственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами, установленными законодательством РФ, субъ­ектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления. Основная задача разработки проекта бюджета заключается в опре­делении объема денежных средств, централизуемых в бюджете, с целью финансового обеспечения функций, возложенных на органы государственной власти и местного самоуправления, и мероприя­тий, предусмотренных прогнозом экономического и социального развития государства и территории. Составление проекта бюджета является прерогативой Правительства Российской Федерации, исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. По их поручению проект бюджета разрабатывается Министерством финансов РФ и территориальны­ми финансовыми органами.

Составлению проекта бюджета предшествует сбор необходимой информационной базы, которая поступает от статистических, нало­говых органов и других учреждений. Основным источником инфор­мации для составления проекта бюджета служит прогноз социально-экономического развития государства или территории. Этот прогноз разрабатывается на основе данных экономического и социального развития за отчетный период, тенденций развития на планируемый год. При разработке проекта бюджета учитываются также основные положения финансово-бюджетной политики, принятой на соответ­ствующий плановый период.

Проект федерального бюджета разрабатывается Министерством финансов РФ по поручению Правительства РФ. Его разработка начинается за двенадцать месяцев до начала планируемого года. В основу разработки проекта федерального бюджета закладыва­ются направления планируемой финансово-бюджетной политики, определенной в Бюджетном послании Президента РФ Правитель­ству Российской Федерации, и показатели разработанного Мини­стерством экономики РФ (ныне — Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации) прогноза социально-экономического развития России на планируемый год, уточненных параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития России, показателей сводного финансового баланса. По­мимо этого используются показатели денежной программы, состав­ляемой Центральным банком Российской Федерации, и показатели долгосрочных федеральных целевых программ, которые определя­ются Правительством РФ на основе долгосрочных и среднесрочных прогнозов социально-экономического развития страны.

В задачу Министерства финансов РФ входит разработка:

•   проекта федерального бюджета;

•   проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу, которые разрабатываются на базе среднесрочной программы Правительства Российской Федерации, среднесрочного прогноза социально-экономического развития Рос­сии, сводного финансового баланса и перспективного финансового Плана;

•  проекта федерального закона о федеральном планируемый год.

На первой стадии формирования проекта бюджета федеральными органами исполнительной власти разрабатываются сценарные условия экономического и социального развития на будущий год. В них отражаются главные макроэкономические показатели и материалы для уточнения параметров среднесрочного прогноза экономического и социального развития страны. После одобрения Правительством РФ этих условий Министерство финансов РФ разрабатывает основные характеристики доходов и расходов федерального бюджета на планируемый год и проектирует размеры основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу Помимо этого рассматриваются предложения о минимальных размерах оплаты труда и пенсий, порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и пенсий в планируемом году.

Перспективное финансовое планирование.

Одной из задач бюджетной реформы является переход к средне­срочному (на несколько лет) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одо­бренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анали­за изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых на основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями достижения.

С этой целью в соответствии с постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118 в Министерстве финансов РФ составляется перспективный финансовый план, который имеет укрупненного бюджета.                                                                       

Перспективный финансовый план разрабатывается на   три в целях:

Основные направления налоговой и таможенной политики со­держат:

•  анализ законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и таможенного законодательства Российской Федерации, обоснование предложений по «го совершенствованию;

•   концепции (основные положения) проектов соответствующих нормативных правовых актов;

•   расчеты влияния изменений в законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах и таможенном законодательстве Рос­сийской Федерации на доходы бюджетов бюджетной системы Рос­сийской Федерации, в том числе федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, в очередном году и плановом периоде;

•  предложения по улучшению налогового и таможенного администрирования;

•  оценку влияния налоговой и таможенной политики, включая предлагаемые изменения, на сценарные условия.

Основные направления налоговой политики разрабатываются до 3 февраля Министерством финансов Российской Федерации. Основные направления таможенной политики разрабатываются в эти сроки Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации (в части, касающейся определения порядка контроля таможенной стоимости товаров и транспортных средств, — совместно с Министерством финансов Российской Федерации) Основные направления налоговой и таможенной политики рассма­триваются до 25 февраля Бюджетной комиссией и одобряются до 10 марта Правительством Российской Федерации.

Сценарные условия разрабатываются до 20 февраля Министер­ством экономического развития и торговли Российской Федерации рассматриваются до 25 февраля Бюджетной комиссией и одобря­ются до 1 апреля Правительством Российской Федерации. Пред­ставляемые в Правительство Российской Федерации Министер­ством экономического развития и торговли Российской Федерации сценарные условия должны соответствовать проекту сценарных условий, с учетом которого осуществлялась разработка основных направлений налоговой и таможенной политики и основных пока­зателей перспективного финансового плана, рассмотренных и согла­сованных Бюджетной комиссией.

Сценарные условия содержат ожидаемые в текущем году и прогно­зируемые на плановый период значения следующих показателей:

•   цена на нефть сырую марки «Юралс»;

•   объем, темпы роста и структура используемого и произведен­ного валового внутреннего продукта;

•   темпы роста базовых отраслей экономики;

•   прогноз инфляции, в том числе прогноз базовой инфляции, прогноз роста цен на товары, прогноз роста цен и тарифов на плат­ные услуги, прогноз цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий;

•   объемы производства продукции (товаров, работ, услуг) по перечню, согласованному с Министерством финансов Российской Федерации;

•   величина амортизации;

•   оборот розничной торговли;

•   платные услуги, оказываемые населению;

•   численность занятых в экономике;

•   инвестиции в основной капитал с указанием всех источников финансирования, в том числе инвестиции за счет средств федераль­ного бюджета, прямые иностранные инвестиции;

•   фонд заработной платы;

•   величина прожиточного минимума в расчете на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения;

•   прибыль организаций для целей бухгалтерского учета;

•   амортизация для целей налогообложения;

•   объем экспорта и импорта, в том числе экспорт и импорт нефти, нефтепродуктов и газа;

•   курс рубля к доллару США и евро;

•  другие показатели по согласованному с Министерством финан­сов Российской Федерации перечню.

Кроме этих показателей, Министерство экономического разви­тия и торговли Российской Федерации разрабатывает до 20 февра­ля основные показатели сводного финансового баланса Российской федерации, прилагаемые к сценарным условиям. 

Сценарные условия разрабатываются, как правило, в двух вари­антах (ожидаемом и базовом) исходя из прогнозируемого и из базо­вого уровня цены на нефть.

По решению Бюджетной комиссии могут разрабатываться допол­нительные варианты сценарных условий.

В пояснительной записке к сценарным условиям приводится ана­лиз факторов и тенденций функционирования и развития экономи­ки Российской Федерации, обоснование значений соответствующих показателей для разрабатываемых вариантов сценарных условий, анализ причин изменения ранее одобренных показателей сценар­ных условий.

На втором этапе разрабатываются и утверждаются основные по­казатели перспективного финансового плана, а также основные на­правления долговой политики.

Основные показатели перспективного финансового плана и основ­ные направления долговой политики до 24 марта разрабатываются Министерством финансов Российской Федерации, рассматрива­ются Бюджетной комиссией и до 1 апреля одобряются Правитель­ством Российской Федерации с внесением в случае необходимости Правительством Российской Федерации изменений в основные на­правления налоговой и таможенной политики и (или) в сценарные Условия.

Основные показатели перспективного финансового плана разра­батываются по приведенной ниже форме с целью определения обще­го объема финансовых ресурсов, которые могут быть направлены на исполнение расходных обязательств Российской Федерации в Плановом периоде при заданных сценарных условиях.

Основные показатели перспективного финансового плана разра­батываются не менее чем в двух вариантах.

Первый (ожидаемый) вариант основных показателей перспек­тивного финансового плана формируется до 24 марта исходя из правки и направляет на решение руководства Министерства финан­сов РФ. Все работы по подготовке и согласованию с федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерально­го бюджета и сопутствующих ему материалов (проектов законода­тельных актов и др.) должны быть завершены до 15 июля года, пред­шествующего планируемому. После согласования всех бюджетных расчетов с ведомствами и субъектами Федерации бюджетный де­партамент Министерства финансов РФ составляет окончательный проект федерального бюджета, который представляется в Прави­тельство Российской Федерации.

Проекты территориальных бюджетов составляются финансовы­ми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Для составления проектов бюджетов территориаль­ные финансовые органы имеют право на получение информации не только от территориальных органов исполнительной власти, но и от вышестоящих финансовых органов. Финансовые органы субъектов Российской Федерации получают из Министерства финансов РФ следующие материалы:

•   предполагаемые изменения налогообложения;

•   расходы, передаваемые в бюджеты субъектов РФ, и объемы передаваемых соответствующих средств;

•   порядок формирования Фонда финансовой поддержки субъек­тов РФ и распределения его средств;

•   субвенции и дотации, предполагаемые к передаче субъектам РФ.

•   Финансовые органы муниципальных образований получают от финансовых органов субъектов Российской Федерации следующие материалы:

•   предполагаемые изменения отчислений по закрепленным за местными бюджетами доходам;

•   порядок формирования регионального фонда финансовой под­держки муниципальных образований и распределения его средств;

•   субвенции и дотации, предполагаемые к передаче местным бюджетам.

Порядок организации и проведения работ по составлению про­екта территориального бюджета аналогичен работам, проводимым в Министерстве финансов РФ.

В ходе работы по составлению проекта бюджета в случае несба­лансированности доходов и минимально необходимых расходов тер­риториальных бюджетов территориальный исполнительный орган власти представляет в вышестоящий исполнительный орган власти необходимые расчеты для обоснования размеров нормативов отчис­лений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня до­ходов и расходов, подлежащих передаче из вышестоящего бюджета, а также данные об изменении состава объектов, подлежащих бюджет­ному финансированию. Исполнительный орган субъекта Федерации и муниципального образования может вносить в вышестоящий ис­полнительный орган власти предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти бюджетных нормати­вов и показателей. Разногласия по этим вопросам рассматриваются вначале в вышестоящем исполнительном органе власти.

Кроме составления проекта бюджета на планируемый год, испол­нительные органы власти субъектов Федерации и муниципальных образований в целях составления консолидированного бюджета Российской Федерации, обеспечения единой финансово-бюджетной политики государства должны подготовить и представить в выше­стоящий орган исполнительной власти следующие документы и материалы:

•   прогноз социально-экономического развития на очередной год;

•   основные направления бюджетной и налоговой политики субъ­екта Российской Федерации и муниципального образования на оче­редной год;

•   прогноз сводного финансового баланса по. территории субъек­та Российской Федерации и муниципального образования на оче­редной год;

•   прогноз консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на очередной год;

•   адресную инвестиционную программу на очередной год. До­полнительно к этим материалам исполнительные органы субъектов Российской Федерации подготавливают: структуру внутреннего долга субъекта Российской Федерации, а также программу вну­тренних заимствований, предусмотренных на планируемый год для финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федера­ции; программу предоставления гарантий исполнительного органа субъекта Российской Федерации на планируемый год; оценку ожи­даемого исполнения бюджета субъекта Российской Федерации за текущий год.

Получив от финансовых органов проекты соответствующих бюд­жетов, органы исполнительной власти рассматривают и при необхо­димости вносят поправки и дополнения. Правительство Российской Федерации до 15 августа года, предшествующего планируемому, рассматривает прогноз социально-экономического развития Рос­сии, проекты федерального бюджета и бюджетов государственных целевых фондов, проекты сводного финансового баланса и мате­риалы, характеризующие финансово-бюджетную политику на пла­нируемый год. После изучения этих документов и работы с ними Правительство вносит на рассмотрение Государственной Думы Фе­дерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год. Вместе с этим документом в Государственную Думу направляются:

•   предварительные итоги социально-экономического развития Российской Федерации за истекший период текущего года;

•   прогноз социально-экономического развития Российской Фе­дерации на планируемый год;

•   основные направления бюджетной и налоговой политики на планируемый год;

•   прогноз сводного финансового баланса по территории Россий­ской Федерации на планируемый год;

•   прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации на планируемый год;

•   основные принципы и расчеты по взаимоотношениям феде­рального бюджета субъектов Российской Федерации в планируемом

году;

•   порядок индексации заработной платы работников бюджетной сферы на планируемый год;

•   федеральные целевые программы и федеральные программы по развитию регионов, предусмотренные к финансированию из феде­рального бюджета на планируемый год;

•   федеральная адресная инвестиционная программа на плани­руемый год;

•   расчеты по статьям классификации доходов федерального бюд­жета, разделам и подразделам функциональной классификации рас­ходов и дефициту федерального бюджета на планируемый год;

•   международные договоры Российской Федерации, вступившие в силу для Российской Федерации и содержащие ее финансовые обязательства на планируемый год, включая нератифицированные международные договоры Российской Федерации о государствен­ных внешних заимствованиях и государственных кредитах;

•   программа государственных внешних заимствований Россий­ской Федерации и предоставления государственных кредитов Российской Федерацией иностранным государствам на планируемый год, структура внешнего долга Российской Федерации по видам задолженности и с разбивкой по отдельным государствам в плани­руемом году;

•   структура государственного внутреннего долга Российской Фе­дерации и программа внутренних заимствований, предусмотренных на планируемый год для финансирования дефицита федерального бюджета;

•   программа предоставления гарантий Правительства Россий­ской Федерации на планируемый год и отчет о предоставлении га­рантий за истекший период текущего года;

•   программа развития государственных казенных предприятий и государственных унитарных предприятий.

Вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете На планируемый год Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу следующие проекты федеральных законов: о бюджетах государственных федеральных внебюджетных фондов, о повышении минимального размера пенсии, о порядке индекса­ции и перерасчета государственных пенсий, а также о повышении минимального размера оплаты труда, о приостановке или отмене федеральных законов, реализация которых требует осуществления расходов, но не предусмотрена в федеральном бюджете на плани­руемый год. Если необходимо внесение изменений и дополнений в законодательные акты

Российской Федерации о налогах, а также о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фон­ды на планируемый год, то Правительство Российской Федерации одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюд­жете на планируемый год вносит проекты соответствующих феде­ральных законов.

Кроме того, до 1 октября года, предшествующего планируемому, Правительство РФ представляет в Государственную Думу:

1)  оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за те­кущий год и консолидированного бюджета Российской Федерации за отчетный год;

2)  программу предоставления средств федерального бюджета на планируемый год на возвратной основе по каждому виду расходов и отчет о предоставлении средств на возвратной основе за отчетный год и истекший период текущего года;

3) поквартальное распределение доходов и расходов федерально­го бюджета на планируемый год.

Получив указанные выше документы и материалы, Совет Госу­дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации направляет их в Комитет Государственной Думы по бюджету, на­логам, банкам и финансам. Совет Государственной Думы назнача­ет комитеты, ответственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов федерального бюджета. По каждому разделу расходов федерального бюджета назначается не менее двух ответственных ко­митетов, одним из которых является Комитет по бюджету. Рассмо­трение в комитетах Государственной Думы поступивших материалов по проекту бюджета проводится депутатами совместно с приглашае­мыми для этой работы экономистами, учеными, представителями министерств, ведомств, территориальных органов исполнительной власти, которые готовят заключения по разделам проекта бюджета, вносят предложения по доходам и расходам. Совет Государствен­ной Думы на основании заключения Комитета по бюджету прини­мает решение о том, что проект федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год принимается к рассмотрению Госу­дарственной Думой либо подлежит возвращению в Правительство Российской Федерации на доработку. Проект федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год может быть возвращен на доработку в Правительство Российской Федерации, если состав представленных материалов не соответствует требованиям законо­дательных документов о бюджете. После этого проект федерального закона о федеральном бюджете в течение трех дней направляется Со­ветом Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законо­дательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской Федерации на заключение. По­сле рассмотрения проекта бюджета в комитетах он с замечаниями и предложениями депутатов выносится на обсуждение Государствен­ной Думы, которая может обсуждать его в трех чтениях.

В первом чтении Госдума обсуждает концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ, проект программы внешних заимствований РФ в части источ­ников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики бюджета. Дума заслу­шивает доклад Правительства РФ, Комитета по бюджету и профильного комитета, ответственного за рассмотрение проекта бюд­жета, доклад Председателя Счетной палаты и принимает решение о принятии или отклонении проекта.

В течение 15 дней со дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год комитеты Государствен­ной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по проекту федерального закона с предложениями о Принятии или об отклонении представленного законопроекта, а также предложе­ния и рекомендации по вопросам, рассматриваемым в первом чте­нии. На основании заключений комитетов Государственной Думы Комитет по бюджету готовит свое заключение по проекту федераль­ного закона о федеральном бюджете на планируемый год. Кроме того, он составляет проект постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О Принятии про­екта федерального закона о федеральном бюджете на Очередной фи­нансовый год в первом чтении» и представляет их на Рассмотрение на пленарном заседании Государственной Думы, на Котором заслу­шивается доклад Правительства Российской Федерации и содокла­ды Комитета Государственной Думы по экономической политике и Комитета по бюджету и принимается решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта. Если проект был принят Го­сударственной Думой в первом чтении, утверждаются основные по­казатели федерального бюджета. Но проект может быть и отклонен. Тогда Государственная Дума может:

•   передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета (как правило, такая комиссия состоит из представителей Государствен­ной Думы, Совета Федерации и Правительства Российской Феде­рации);

•   вернуть указанный законопроект в Правительство Российской Федерации на доработку;

•   поставить вопрос о доверии Правительству Российской Феде­рации.

В случае отклонения проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении и передачи его в согласительную комис­сию она в течение 10 дней разрабатывает вариант основных пока­зателей федерального бюджета. Эти показатели согласовываются с внесенными на рассмотрение Государственной Думы законопроек­тами о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о налогах, программой государственных внешних заимствований Российской Федерации и предоставления государственных кредитов Российской Федерацией иностранным государствам на планируе­мый год в части источников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета.

После завершения работы согласительной комиссии Правитель­ство Российской Федерации вносит на рассмотрение Государствен­ной Думы согласованные основные показатели федерального бюдже­та. Помимо этого, оно вносит законопроекты о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о налогах, о размерах тари­фов взносов в государственные федеральные внебюджетные фонды, о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повышении минимального размера оплаты труда. По итогам рассмотрения проекта федераль­ного закона о федеральном бюджете в первом чтении принимает­ся постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в первом чте­нии». В случае если Государственная Дума не принимает решение по основным характеристикам федерального бюджета по итогам работы согласительной комиссии, проект федерального закона о федераль­ном бюджете считается повторно отклоненным в первом чтении, и Государственная Дума принимает одно из решений, указанных выше. В случае отклонения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в первом чтении и возвраще­ния его на доработку в Правительство Российской Федерации оно в течение 20 дней дорабатывает указанный законопроект с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях Комите­та по бюджету, Комитета по экономической политике, и вносит про­ект федерального закона о федеральном бюджете на рассмотрение Государственной Думы повторно в первом чтении.

В случае отставки Правительства Российской Федерации в связи с отклонением проекта федерального закона о федеральном бюд­жете вновь сформированное Правительство Российской Федера­ции представляет новый вариант проекта федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год не позднее 30 дней по­сле сформирования. Проект федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год Государственная Дума рассматривает во втором чтении в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта в первом чтении. Во втором чтении Госдума утверж­дает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

В целях нормализации бюджетного процесса в субъектах Рос­сийской Федерации при рассмотрении проекта федерального за­кона Государственная Дума осуществляет следующие действия: на­правляет в исполнительные и представительные органы сведения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов в бюдже­ты субъектов Российской Федерации; а также сведения о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и распределении его средств по субъектам Российской Федерации, утвержденных при рассмотрении указанного законопро­екта во втором чтении. Если Государственная Дума отклоняет про­ект федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении, она передает указанный законопроект в согласительную комиссию.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на плани­руемый год Государственная Дума рассматривает в третьем чтении в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во вто­ром чтении. В третьем чтении Госдума рассматривает расходы феде­рального бюджета по подразделам функциональной классификации, распределение средств Фонда федеральной поддержки субъектов РФ по субъектам РФ, расходов по федеральным целевым програм­мам, Федеральной адресной инвестиционной программе в пределах расходов, утвержденных во втором чтении; перечень защищенных статей федерального бюджета, программу государственных внеш­них заимствований РФ, программы предоставления гарантий Пра­вительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, програм­му государственных внешних заимствований РФ. Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по пока­зателям федерального бюджета, рассматриваемом в третьем чтении, в Комитет по бюджету. В течение десяти дней Комитет по бюдже­ту проводит экспертизу поправок. При такой экспертизе готовятся сводные таблицы поправок по разделам указанного законопроекта, рассматриваемым в третьем чтении, и направляются в соответству­ющие профильные комитеты Государственной Думы. Дальнейшему рассмотрению подлежат только поправки, прошедшие экспертизу в Комитете по бюджету и в Правительстве Российской Федерации. Если сумма ассигнований по принятым поправкам по подразделам соответствующего раздела функциональной классификации превышает сумму ассигнований, утвержденную во втором чтении по данному разделу, указанные комитеты проводят раздельное рейтин­говое голосование по этим поправкам.

На пленарном заседании Государственной Думы при рассмотре­нии проекта федерального закона о федеральном бюджете в третьем чтении рассматриваются три блока поправок:

•   поправки, поддержанные Комитетом по бюджету и соответ­ствующим профильным комитетом Государственной Думы;

•   поправки, отклоненные Комитетом по бюджету и соответству­ющим профильным комитетом Государственной Думы;

•   поправки, поддержанные одним комитетом и отклоненные дру­гим комитетом Государственной Думы.

Необходимо выделить один важный момент: общая сумма ассиг­нований по поправкам, поддержанным комитетами Государственной Думы, не должна превышать сумму расходов по соответствующему разделу функциональной классификации расходов федерального бюджета. Поправки, по которым имеются разногласия, выносятся на голосование на пленарном заседании Государственной Думы. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении рассматриваются по­правки к законопроекту, а также поквартальное распределение до­ходов, расходов и дефицита федерального бюджета. Принятый Госу­дарственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете по установленным правилам в течение пяти дней со дня его принятия пе­редается на рассмотрение Совета Федерации. После его рассмотрения и принятия Советом Федерации закон передается на рассмотрение Президента Российской федерации для подписания и обнародова­ния. В случае непринятия проекта федерального закона о федераль­ном бюджете на планируемый год до 1 января очередного финансо­вого года федеральные органы исполнительной власти имеют право производить расходование бюджетных средств по соответствующим разделам расходов в размере одной трети фактически произведенных сумм расходов за четвертый квартал текущего года до принятия феде­рального закона о федеральном бюджете на планируемый год.

 

11.4. Исполнение бюджета

 

Исполнение бюджета — важнейший этап бюджетного процесса, направленный на действия по мобилизации и использованию бюд­жетных средств. В этом процессе участвуют органы исполнительной власти, финансовые и налоговые органы, кредитные учреждения, юридические и физические лица. Исполнение бюджета основано на следующих принципах:

1)  единства кассы — зачисление всех поступающих доходов на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов с этого счета;

2) обеспечения бюджетных расходов и платежей в пределах фак­тического наличия средств на едином бюджетном счете.

Исполнение бюджета начинается после его утверждения органом представительной власти. Проводится работа по поквартальному распределению бюджета, направленная на равномерную мобилиза­цию бюджетных доходов и бесперебойное обеспечение денежными средствами мероприятий, финансируемых из бюджета. В финансо­вом органе на основании показателей бюджета составляется бюд­жетная роспись доходов и расходов, которая утверждается испол­нительным органом власти.

Бюджетная роспись представляет собой документ, в котором со­держатся детальные показатели доходов, средств заимствований и расходов утвержденного бюджета в соответствии с действующей бюджетной классификацией по срокам бюджетного года в разрезе распорядителей и получателей бюджетных средств.

Роспись доходов и расходов составляется по каждому главному распорядителю бюджетных средств и по всем разделам, главам и статьям бюджетной классификации. Она разрабатывается на осно­вании балансов доходов и расходов, смет расходов бюджетополу­чателей. Утвержденная роспись доходов и расходов бюджета пред­ставляет собой документ, регламентирующий взыскание платежей в бюджет и открытие кредитов для финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете.

Кассовое исполнение бюджета представляет собой операции со средствами на бюджетных счетах по зачислению доходов бюджета и платежам за счет бюджетных средств. Как правило, осуществляется либо органом Федерального казначейства, либо уполномоченным банком, в котором открыт счет бюджета.

Исполнение бюджета по расходам означает обеспечение финан­сирования мероприятий, предусмотренных росписью расходов, и имеет ряд этапов.

На первом этапе происходит утверждение и доведение бюджет­ных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств. На основании бюджетной росписи в течение 20 дней со дня ее утверждения финансовый орган и главные распорядители бюджетных ассигнований доводят объемы ассигнований из бюджета вы­шестоящими распорядителями бюджетных средств до нижестоящих распорядителей и получателей через Федеральное казначейство.

Второй этап заключается в принятии бюджетных обязательств бюджетополучателями. Бюджетное обязательство — это оформлен­ное бюджетополучателями право предъявления требования к бюд­жету. Лимиты бюджетных обязательств формируются финансовым органом и доводятся до всех получателей бюджетных средств. На основании уведомлений о выделенном лимите бюджетных обяза­тельств получатель средств бюджета обладает правом осуществления закупок, начисления установленных денежных выплат, принятия иных обязательств бюджета. Принятие обязательств при осущест­влении закупок оформляется соответствующими договорами с по­ставщиками продукции, исполнителями работ и услуг.

Следующий этап заключается в подтверждении и выверке испол­нения бюджетных обязательств.

Расходование бюджетных средств не может быть произведено без завершения исполнения бюджетных обязательств. Бюджето­получатель обязательно должен представлять в финансовый орган документы, подтверждающие реализацию бюджетных обязательств. На заключительном этапе происходят расходы и платежи по реа­лизованным бюджетным обязательствам. Расходование бюджет­ных средств осуществляется в форме списания денежных средств с бюджетных счетов в целях исполнения платежных обязательств бюджетов в пользу юридических и физических лиц. Основанием для расходования бюджетных средств является платежный документ, оформленный в порядке, установленном финансовым органом. Сум­ма денежных средств, списанных с бюджетного счета в целях ис­полнения платежного обязательства, представляет собой кассовый бюджетный расход.

В Российской Федерации с 1992 г. и по настоящее время дей­ствует казначейское исполнение федерального бюджета. Для его осуществления в составе Министерства финансов РФ образовано Федеральное казначейство. Основные функции Федерального каз­начейства в бюджетном процессе государства заключаются в следу­ющем: организация исполнения федерального бюджета; контроль за его исполнением; управление бюджетными доходами и расходами; регулирование межбюджетных отношений; финансовое исполнение внебюджетных фондов; управление и обслуживание государствен­ного внешнего и внутреннего долгов Российской Федерации; осуществление учета и отчетности по движению средств федерального бюджета.

Здесь важно выделить такую особенность, что при казначейском исполнении федерального бюджета регистрация поступлений, ре­гулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, выдача разрешений на право осуществления расходов в рамках вы­деленных ассигнований, осуществление платежей от имени бюджетополучателей возлагаются на Федеральное казначейство.

Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе централизации в Федеральном казначействе всех поступлений в федеральный бюджет и платежей из федерального бюджета, а также совершения Федеральным казначейством всех кассовых операций с использованием единого счета и управления этим счетом. Федераль­ному казначейству принадлежит право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, а также определения их режима. Единый счет федерального бюджета (он же — единый счет Федерального казначейства) находится в Центральном банке Российской Феде­рации.

Таким образом, отметим, что исполнение федерального бюджета по доходам включает:

•   перечисление и зачисление доходов федерального бюджета на единый счет Федерального казначейства;

•   распределение в соответствии с утвержденным федеральным бюджетом федеральных регулируемых налогов;

•   возврат излишне уплаченных сумм налогов;

•   учет доходов федерального бюджета и отчетность о доходах фе­дерального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией.

Исполнение расходов федерального бюджета предусматривает осуществление процедур санкционирования и финансирования этих расходов. Под санкционированием расходов федерального бюджета понимается:

1)  утверждение и доведение бюджетных ассигнований из феде­рального бюджета;

2) принятие обязательств федерального бюджета;

3)  подтверждение платежных обязательств федерального бюд­жета.

Действия по финансированию расходов также включают разре­шение на формирование платежного документа и осуществление самого платежа. Федеральное казначейство может также осущест­влять исполнение территориальных бюджетов при заключении бюджетных соглашений между органами Федерального казначейства и территориальными органами власти.

Однако в ходе исполнения бюджета возможны изменения пла­новой величины расходов. Изменение бюджетных ассигнований по сравнению с доведенными в уведомлении о бюджетных ассигнова­ниях для каждого бюджетополучателя может быть осуществлено введением режима сокращения расходов бюджета главным распо­рядителем бюджетных средств в пределах его полномочий. Одной из основных причин изменения бюджетных ассигнований является невыполнение плана по доходам. Если в процессе исполнения бюд­жета происходит снижение поступления доходов бюджета или ис­точников покрытия дефицита, то руководитель финансового органа вправе самостоятельно принять решение и ввести режим сокраще­ния расходов. При этом в решении о введении режима сокращения расходов должны быть указаны дата, с которой вводится режим сокращения, а также размеры сокращения. Если же в процессе исполнения бюджета происходит снижение поступлений доходов бюджета или источников покрытия дефицита, что приводит к не­полному по сравнению с утвержденным бюджетом финансирова­нию расходов не более чем на 10%, то орган исполнительной власти вправе принять решение и ввести режим сокращения расходов. При этом в решении о введении режима сокращения расходов должны быть указаны дата, с которой вводится режим сокращения, а так­же размеры сокращения. В этом случае сокращение расходов осу­ществляется в одной и той же пропорции для всех видов расходов и бюджетополучателей, а также объектов, включенных в адресную инвестиционную программу. Такие решения обнародуются в ис­точнике официального опубликования нормативных актов или до­водятся до всеобщего сведения в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации или решениями муниципальных образований.

В случае, если в процессе исполнения бюджетов происходит снижение поступлений в бюджет, что может привести к неполному финансированию по сравнению с утвержденным бюджетом более чем на 10% от годовых назначений, то исполнительный орган власти должен представить представительному органу власти проект зако­на об изменениях и дополнениях в Закон о бюджете. Представитель­ный орган власти рассматривает указанный проект во внеочередном порядке в течение 10 дней. Если этот законопроект не принимается в указанный срок, то исполнительный орган имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета впредь до принятия законодательного решения по данному вопросу.

Если план по доходам перевыполнен, то дополнительно получен­ные средства могут направляться финансовым органом на уменьше­ние размеров дефицита бюджета и на выплаты, сокращающие долго­вые обязательства бюджета, без внесения изменений и дополнений в решение о бюджете. Главный распорядитель бюджетных средств также может перемещать ассигнования между бюджетополуча­телями в пределах своей компетенции, но не более 5% от объема ассигнований, доведенных бюджетополучателю. Бюджетные ассиг­нования для главного распорядителя бюджетных средств в расчете на финансовый год могут отличаться от утвержденных в росписи и Законе о бюджете бюджетных ассигнований не более чем на 10% от утвержденных бюджетных ассигнований. В свою очередь, бюд­жетные ассигнования для каждого отдельного бюджетополучателя в расчете на финансовый год могут отличаться от утвержденных в росписи расходов и доходов бюджетных ассигнований не более чем на 15% от утвержденных бюджетных ассигнований.

 

Заключение

 

В рамках данного учебного нами были раскрыты и описаны основ­ные вопросы, связанные с организацией процесса бюджетирования на уровне предприятия и на уровне государства. Раскрытие основ­ных задач, поставленных для раскрытия целей учебного пособия, оформлено в двух частях «Микробюджетирование» и «Макробюд­жетирование». Для решения поставленных задач были рассмотрены следующие аспекты:

- роль и место бюджетирования в управленческой учетно-аналитической системе предприятия: раскрыты основные понятия бюдже­тирования и планирования, структура и содержание управленческой учетно-аналитической системы и сущность бюджетного процесса в промышленности;

- поэтапный процесс составления сводного бюджета промышлен­ного предприятия: рассмотрены целевая функция бюджета и этапы бюджетного процесса;

- взаимосвязь и взаимовлияние бюджетного процесса на органи­зационную структуру предприятия: раскрыты понятия и принци­пы построения организационных структур, типы организационных структур и разработки проекта сводного бюджета с учетом типич­ных элементов организационных структур промышленных пред­приятий;

- информационная база бюджетного процесса: рассмотрена ор­ганизация учета затрат на производство и калькулирование себе­стоимости продукции, попроцессный, попередельный и позаказный методы и т.д.;

- бюджетная система России: раскрывается экономическая сущ­ность макроУУАС, приводятся структура и принципы построения бюджетной системы;

- структура доходов бюджетов РФ;

- расходы бюджетов: приведен процесс формирования расходов бюджетов РФ, расходов бюджетов на национальную экономику, ха­рактеристики целевых бюджетных фондов;

- сбалансированность бюджета: рассматривается дефицит бюд­жета и источники его финансирования, характеристики использо­вания профицита и формирование финансового резерва;

- межбюджетные отношения и бюджетный процесс на макроу­ровне.

Таким образом, нами в учебном пособии «Бюджетирование на микро- и макроуровне» раскрыты основные моменты функциони­рования процесса бюджетирования на предприятии и на уровне го­сударства во взаимосвязи с управленческой учетно-аналитической системой.

 

Список использованной литературы

 

1. Астахов В.П. Бухгалтерский (финансовый) учет: Учебное пособие. Изд. 5-е, перераб. и доп. / В.П. Астахов — Москва: ИКЦ «МарТ»; Ро­стов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2004. - 960 с, 18ВМ 5-8813-0202-2.

2.  Баканов М.И., Шеремет А.Д. Теория экономического анализа / М.И. Баканов. А.Д. Шеремет. — М.: Финансы и статистика, 1996.

3.  Бухгалтерский учет: Учебник / П.С. Безруких, В.Б. Ивашкевич, Н.П. Кондраков и др.; под ред. П.С. Безруких. — 3-е изд. перераб. и доп. - М.: Бухгалтерский учет, 2004. - 589 с, 18ВМ 3-2109-0232-8.

4.  Бахрушина М.А. Бухгалтерский управленческий учет / М.А. Бах­рушина. - М.: Омега-Л, 2005. - 576 с, 18В№ 5-365-00304-7.

5.  Глинский Ю.М. Новые методы управленческого учета // Ауди­тор. - 2005. - № 6.

6.  Глушков И.Е. Бухгалтерский учет на современном предприятии. Эффективное пособие по бухгалтерскому учету / И.Е. Глушков. — Но­восибирск: «Экор», 2005.

7.  Ефимова О.В. Финансовый анализ / О.В. Ефимова. — М.: Бухгал­терский учет, 1996.

8.  Илюхина Н.А. Калькулирование себестоимости: современные ме­тоды учета затрат // Аудиторские ведомости. — 2006. — № 4.

9. Карпова Т.П. Управленческий учет: Учебник для вузов / Т.П. Кар­пова. - М.: Аудит, ЮНИТИ, 2005. - 350 с, 18ВК 7-8722-0232-9.

10. Керимов В.Э. Бухгалтерский учет на производственных предпри­ятиях: Учебник/ В.Э. Керимов. — М.: Издательский Дом «Дашков и К», 2003. - 782 с, 18ВМ 7-1313-1082-9.

11. Ковалев В.В. Финансовый анализ / В.В. Ковалев. — М.: Финансы и статистика, 1996.

12. Кондраков Н.П. Бухгалтерский управленческий учет: Учебное по­собие / Н.П. Кондраков, М.А. Иванова - М.: ИНФРА-М, 2003. - 426 с, 18ВК 4-2214-4545-2

13. Кондраков Н.П. Бухгалтерский учет: Учебное пособие / Н.П. Кон­драков. — М.: Инфра-М, 1996.

14.  Кондраков Н.П. Бухгалтерский учет: Учебник / Н.П. Кондра­ков - М.: ИНФРА-М, 2006. - 596с. - (Высшее образование) - 18ВМ 5-16-001615-5.

15. Маршалл А. Принципы экономической науки / А. Маршал. — М.: Издательская группа «Прогресс», 1993.

Список использованной литературы

16. Николаева О.Е. Управленческий учет: Учебник/ О.Е. Николаева, ТВ. Шишкова. - М.: УРСС, 2006. - 320 с, 18ВМ 5-484-00286-9.

17. Палий В.Ф. Международные стандарты финансовой отчетности / В.Ф. Палий. - М.: ИНФРА-М, 2005. - 473 с, 18ВН 5-16-002563-4.

18.  Попова Л.В. Управленческий учет и анализ с практическими примерами: учебное пособие / Л.В. Попова и др. — М.: Дело и сервис, 2006. - 224 с, 18ВК 5-8018-0298-3.

19.  Попова Л.В. Учет затрат, калькулирование и бюджетирование в отдельных отраслях производственной сферы: учебно-методическое по­собие / Л.В. Попова и др. - М.: Дело и Сервис, 2006. - 448 с, 18ВМ 5-8018-0306-8.

20.  Редченко К.И. Маленькими шагами к большому успеху // Ауди­тор. - 2003. - № 12.

21.  Савчук В.И. Direct Costing или полная себестоимость // Финан­совый директор. — 2004. — № 6.

22.  Савчук В.И. Алгоритм Standard Costing // Финансовый дирек­тор. - 2004. - № 5.

23.  Стратегический учет для руководителей / под ред. О.А. Борисо­ва. - М.: ЮНИТИ, 2000. - 293 с, 18ВМ 5-7005-05002-9.

24.  Управленческий учет: Учебное пособие / под ред. А.Д. Шереме­та. - М.: ФБК-Пресс, 2003. - 429 с, 18ВМ 5-1103-1032-4.

25. Формирование себестоимости: бухгалтерский учет и налогообло­жение / О.П. Глебова, К.А. Иванов, Д.Ю. Ежек. - М.: МЦФЭР, 2005. -632 с, 18ВМ 5-8813-0202-2.

26.  Щиборщ К.В. Бюджетирование деятельности промышленных предприятий России / К.В. Щиборщ. — М.: Дело и Сервис, 2005.